淺談PPP項(xiàng)目中施工總承包的二次招標(biāo)

夏  楠

（江蘇省設(shè)備成套有限公司基礎(chǔ)設(shè)施咨詢(xún)分公司，江蘇 南京 210009）

摘  要：通過(guò)對(duì)PPP項(xiàng)目中施工總承包是否需要進(jìn)行二次招標(biāo)進(jìn)行分析，依據(jù)目前的政策及法律法規(guī)，提出一些可行性建議，為政府方進(jìn)行PPP項(xiàng)目采購(gòu)和社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目采購(gòu)提供參考，對(duì)于推動(dòng)政府方與社會(huì)資本的合作有著積極的意義。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目；政府方；社會(huì)資本；施工總承包；施工總承包權(quán)；特許經(jīng)營(yíng)；二次招標(biāo)

0  引言

目前PPP項(xiàng)目正如火如荼地進(jìn)行著，隨著項(xiàng)目落地?cái)?shù)量越來(lái)越多，PPP項(xiàng)目在招商階段出現(xiàn)的問(wèn)題也不斷地暴露出來(lái)，PPP項(xiàng)目中施工總承包是否需要進(jìn)行二次招標(biāo)？就是其中之一，這也是政府方和社會(huì)資本都非常關(guān)注的問(wèn)題。那么PPP項(xiàng)目中施工總承包是否需要進(jìn)行二次招標(biāo)？PPP項(xiàng)目中施工總承包不招標(biāo)將如何操作？如何規(guī)避PPP項(xiàng)目中施工總承包二次招標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)？

1  PPP項(xiàng)目中施工總承包二次招標(biāo)的影響

PPP項(xiàng)目中的施工總承包是PPP項(xiàng)目社會(huì)資本的核心利益之一。PPP項(xiàng)目社會(huì)資本主要有投融資方（以下簡(jiǎn)稱(chēng)投資人）、施工總承包方和運(yùn)營(yíng)方。施工總承包方參與PPP項(xiàng)目，主要目的在于獲取PPP項(xiàng)目中的施工總承包權(quán)。投資人也很關(guān)注PPP項(xiàng)目的施工總承包權(quán)，因?yàn)橹挥蝎@取施工總承包權(quán)，才可能從施工總承包方那里獲取一份收益以補(bǔ)貼其在投融資部分可能存在的虧損。所以含施工總承包的PPP項(xiàng)目更受社會(huì)資本的青睞。目前PPP項(xiàng)目主要以新建和改建的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)為主，社會(huì)資本如何獲取PPP項(xiàng)目中的施工總承包權(quán)是PPP項(xiàng)目的重要問(wèn)題。

施工總承包方作為社會(huì)資本之一參與PPP項(xiàng)目能夠合法獲取PPP項(xiàng)目的施工總承包方權(quán)嗎？在PPP項(xiàng)目的采購(gòu)文件及PPP合同條件中通常規(guī)定：“本項(xiàng)目采用項(xiàng)目投資人和施工總承包一體化招標(biāo)模式，即政府方通過(guò)PPP項(xiàng)目招標(biāo)，確定項(xiàng)目投資人和施工總承包方”。但這樣的規(guī)定及約定有法律依據(jù)嗎？

如果PPP項(xiàng)目投資人及施工總承包方一次性完成采購(gòu)的做法缺乏法律依據(jù)，會(huì)導(dǎo)致社會(huì)資本無(wú)法獲取PPP項(xiàng)目的施工總承包方權(quán)，在PPP社會(huì)資本采購(gòu)?fù)瓿珊?，?xiàng)目公司（SPV）還要進(jìn)行施工總承包的二次招標(biāo)，如項(xiàng)目公司（SPV）不進(jìn)行二次招標(biāo)將對(duì)PPP項(xiàng)目產(chǎn)生如下影響：

（1）工程施工拖延和停滯。依據(jù)《建筑工程施工許可管理辦法》第四條規(guī)定，“按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)招標(biāo)的工程沒(méi)有招標(biāo)，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)招標(biāo)的工程沒(méi)有公開(kāi)招標(biāo)……所確定的施工企業(yè)無(wú)效”，不具備申請(qǐng)領(lǐng)取施工許可證。依據(jù)《建筑法》第64條規(guī)定，“未取得施工許可證……未經(jīng)批準(zhǔn)擅自施工的，責(zé)令改正，對(duì)不符合開(kāi)工條件的責(zé)令停止施工”。

（2）施工合同無(wú)效難以結(jié)算價(jià)款。依據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第一條規(guī)定，“建設(shè)工程必須進(jìn)行招標(biāo)而未招標(biāo)”的，建設(shè)工程施工合同應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無(wú)效。合同無(wú)效，難以通過(guò)審計(jì)，將導(dǎo)致難以正常結(jié)算。

（3）可能被迫修改PPP合同價(jià)格。如果在PPP項(xiàng)目采購(gòu)后再進(jìn)行施工總承包招標(biāo)，則施工總承包招標(biāo)的工程價(jià)格往往低于PPP項(xiàng)目合同中的工程價(jià)格。鑒于目前PPP項(xiàng)目合同通常約定的工程計(jì)價(jià)方式是按實(shí)按定額下浮一定比例結(jié)算，這就意味著社會(huì)資本可獲得的政府補(bǔ)貼或可用性缺口補(bǔ)貼降低。

綜上，如項(xiàng)目公司（SPV）對(duì)施工總承包不進(jìn)行二次招標(biāo)，后果相當(dāng)嚴(yán)重。PPP項(xiàng)目是否可以不進(jìn)行施工總承包招標(biāo)就成了擺在包括施工總承包方在內(nèi)的所有PPP社會(huì)資本面前的重要問(wèn)題。

2  PPP項(xiàng)目采購(gòu)

PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)通過(guò)招標(biāo)等方式進(jìn)行采購(gòu)，但PPP項(xiàng)目采購(gòu)的不是施工總承包。

《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》第四條規(guī)定：PPP項(xiàng)目采購(gòu)方式包括公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來(lái)源采購(gòu)。依據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》第（十二）條規(guī)定，以及《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》第一條規(guī)定，特許經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是PPP主要方式。

《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行）》第十七條規(guī)定，采用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式的，“購(gòu)買(mǎi)主體應(yīng)當(dāng)按照政府采購(gòu)法的有關(guān)規(guī)定，采用公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)等方式確定承接主體”?！墩少?gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》第三條規(guī)定，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目“可以采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式開(kāi)展采購(gòu)”。

《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第十五條規(guī)定：“實(shí)施機(jī)構(gòu)……應(yīng)當(dāng)通過(guò)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等競(jìng)爭(zhēng)方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者。特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求明確、有關(guān)領(lǐng)域市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)比較充分的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)招標(biāo)方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者。”

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)采購(gòu)的是服務(wù)，不包括施工總承包?！墩少?gòu)法》第二條規(guī)定：“本法所稱(chēng)服務(wù)，是指除貨物和工程以外的其他政府采購(gòu)對(duì)象。”“本法所稱(chēng)工程，是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕等。”施工總承包即是工程。

特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的采購(gòu)是要授予社會(huì)資本特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，不包括施工總承包?！痘A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第三條規(guī)定：特許經(jīng)營(yíng)是指“政府采用競(jìng)爭(zhēng)方式依法授權(quán)中華人民共和國(guó)境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過(guò)協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。”也就是說(shuō)，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是政府依法授予社會(huì)資本在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益的權(quán)利。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的核心是社會(huì)資本對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)占有、使用和收益的權(quán)利。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提是需要政府行政許可?；A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)工程顯然無(wú)需政府特別許可即可實(shí)施。

PPP項(xiàng)目社會(huì)資本采購(gòu)時(shí)也普遍不具備施工總承包招標(biāo)條件。依據(jù)《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》第八條規(guī)定：“依法必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)具備下列條件才能進(jìn)行施工招標(biāo)：……（二）初步設(shè)計(jì)及概算應(yīng)當(dāng)履行審批手續(xù)的，已經(jīng)批準(zhǔn)……”目前PPP項(xiàng)目社會(huì)資本采購(gòu)時(shí)大都沒(méi)有規(guī)劃許可及初步設(shè)計(jì)審批，不具備進(jìn)行施工總承包招標(biāo)的條件。

PPP項(xiàng)目通過(guò)招標(biāo)等方式采購(gòu)，并不意味著PPP項(xiàng)目下施工總承包也同時(shí)走完了法定采購(gòu)手續(xù)。

3  風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避

PPP項(xiàng)目中施工總承包必須進(jìn)行招標(biāo)，除非以下特殊情況。

招標(biāo)法規(guī)定基礎(chǔ)設(shè)施及公用設(shè)施施工必須進(jìn)行招標(biāo)。《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定：大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目，必須進(jìn)行招標(biāo)。

依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第二條規(guī)定，必須進(jìn)行招標(biāo)的其他項(xiàng)目的范圍只有法律、國(guó)務(wù)院及國(guó)務(wù)院發(fā)展計(jì)劃部門(mén)能夠制定。目前法律、國(guó)務(wù)院及國(guó)務(wù)院發(fā)展計(jì)劃部門(mén)規(guī)定施工不招標(biāo)只有如下幾種情況：

（1）涉及國(guó)家安全、國(guó)家秘密、搶險(xiǎn)救災(zāi)或者屬于利用扶貧資金實(shí)行以工代賑、需要使用農(nóng)民工等特殊情況，不適宜進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目（《招標(biāo)投標(biāo)法》第66條）；

（2）施工單項(xiàng)合同估算價(jià)在200萬(wàn)元人民幣以下的（同《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》第七條）；

（3）需要采用不可替代的專(zhuān)利或者專(zhuān)有技術(shù)（《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第9條，下同）；

（4）采購(gòu)人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供；

（5）已通過(guò)招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供；

（6）需要向原中標(biāo)人采購(gòu)工程、貨物或者服務(wù)，否則將影響施工或者功能配套要求；

（7）國(guó)家規(guī)定的其他特殊情形（目前無(wú)）。

根據(jù)上述規(guī)定，PPP項(xiàng)目施工總承包只有符合以下情況方可不招標(biāo)：

（1）PPP項(xiàng)目采用了特許經(jīng)營(yíng)方式；

（2）社會(huì)資本是通過(guò)招標(biāo)方式選擇的，社會(huì)資本（或者其聯(lián)合體成員）具有相應(yīng)工程資質(zhì)。

結(jié)合以上分析，為了避免PPP項(xiàng)目施工總承包二次招標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)，必須確保PPP項(xiàng)目施工總承包依法可以不招標(biāo)，應(yīng)該在PPP實(shí)施方案、PPP采購(gòu)文件及PPP項(xiàng)目合同中及PPP社會(huì)資本采購(gòu)時(shí)采取如下風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施：

（1）采用公開(kāi)招標(biāo)方式選擇PPP社會(huì)資本。

（2）項(xiàng)目包含特許經(jīng)營(yíng)方式。如將PPP項(xiàng)目策劃成非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，全部靠政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)來(lái)付費(fèi)。這一方面沒(méi)有挖掘PPP項(xiàng)目潛力，加大政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，另一方面也徒增了二次招標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)。將PPP項(xiàng)目策劃成準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目或經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，以特許經(jīng)營(yíng)收入作為項(xiàng)目部分和全部現(xiàn)金流來(lái)源，往往就可以避開(kāi)上述風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上，大多數(shù)PPP項(xiàng)目都可以包含特許經(jīng)營(yíng)成分。

（3）施工總承包方盡量作為社會(huì)資本部分出資。目前大多數(shù)PPP項(xiàng)目中，施工總承包名義上是社會(huì)資本，實(shí)質(zhì)上卻只負(fù)責(zé)建設(shè)，不負(fù)責(zé)出資和籌資。好處是避免內(nèi)部繁瑣的審批。壞處是有二次招標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)，且喪失PPP項(xiàng)目的主導(dǎo)權(quán)，在項(xiàng)目公司（SPV）中毫無(wú)話語(yǔ)權(quán)，難以培養(yǎng)施工+融資的能力，長(zhǎng)此以往將難以在PPP市場(chǎng)領(lǐng)域立足。

（4）在符合法律規(guī)定的施工總承包可以不招標(biāo)情形的前提下，請(qǐng)當(dāng)?shù)卣畢f(xié)調(diào)招標(biāo)主管部門(mén)事前確認(rèn)PPP項(xiàng)目施工總承包無(wú)需招標(biāo)，并根據(jù)確認(rèn)情況，進(jìn)一步完善相關(guān)文件。

4  結(jié)語(yǔ)

通過(guò)對(duì)招投標(biāo)、政府采購(gòu)及PPP項(xiàng)目等相關(guān)政策法規(guī)的介紹分析，結(jié)合目前PPP項(xiàng)目的具體情況提出建議，筆者認(rèn)為，在PPP項(xiàng)目采購(gòu)中如果能依法對(duì)施工總承包可以不進(jìn)行招標(biāo)，將為政府方與社會(huì)資本方提供良好的合作基礎(chǔ)，也為推進(jìn)項(xiàng)目盡快落地提供積極因素。