某城市養(yǎng)老養(yǎng)生項目PPP模式的應用研究與案例分析

李  軻  劉永華

（江蘇省設備成套有限公司國際工程招標分公司，江蘇 南京 210009）

摘  要：簡要介紹了國內(nèi)養(yǎng)老PPP項目的基本情況，重點通過對某城市采用PPP模式建設養(yǎng)老養(yǎng)生項目的闡述，分析了養(yǎng)老類PPP項目的運作模式，提出了當前養(yǎng)老養(yǎng)生項目采用PPP模式推進的建議，對于以后類似項目的PPP運作有一定的借鑒作用。

關鍵詞：PPP模式；養(yǎng)老養(yǎng)生項目；交易結構；風險分配；邊界條件；經(jīng)濟評價；合同體系

0  引言

中國是擁有13億人口的大國，人口年齡結構已開始進入老齡化階段，今后一個時期中國老年人口還將以較快速度增長，老齡化程度在不斷加劇。面對如此龐大又日益增長的老年群體，加快推進老年服務社會化和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展已迫在眉睫。根據(jù)國家有關部門統(tǒng)計預測，到2025年，老年人將占全國總人口的19.34％；到2040年，老年人將占全國總人口的27.8％，養(yǎng)老需求迫切而巨大。

隨著居家養(yǎng)老觀念逐步改變，社區(qū)服務和機構養(yǎng)老的需求持續(xù)增長。但與此同時，后者的供給量存在嚴重的缺口，單純依靠公共財政無法滿足老年人對養(yǎng)老服務的需求。另一方面，在中國經(jīng)濟增速放緩、以政府投資占主導的經(jīng)濟發(fā)展模式已不可持續(xù)的大背景下，國務院以及發(fā)改委、財政部等政府部門出臺了一系列文件推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式，為城鎮(zhèn)化建設提供融資渠道?？紤]到養(yǎng)老服務設施的公共性、未來人口老齡化對于中國養(yǎng)老體系形成的公共支出壓力等原因，以PPP模式引導社會資本參與養(yǎng)老服務設施的投資和運營，是一種符合各方利益的可操作的發(fā)展模式。但是，與基礎設施項目相比，養(yǎng)老項目具有形態(tài)多樣、強調(diào)服務、市場發(fā)起、收費機制復雜、價格彈性大等特點，同時在合作模式上有著一套與基礎設施項目完全不同的概念體系，這些因素造成了將PPP模式引入養(yǎng)老項目存在一定難度。

基于這種現(xiàn)狀，本文將通過對某城市養(yǎng)老養(yǎng)生項目的具體案例的分析來說明如何更好地以PPP模式操作養(yǎng)老項目，希望能夠?qū)σ院箴B(yǎng)老項目適用PPP模式提供一些建議。

1  國內(nèi)養(yǎng)老PPP項目現(xiàn)狀

目前我國養(yǎng)老服務業(yè)市場容量已逾4萬億元，且將繼續(xù)保持高速增長。預計未來20年，我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)規(guī)模有望超過20萬億元，對GDP的拉動作用將十分明顯。由于中國存在強烈的養(yǎng)老服務需求，社會資本也積極參與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展中。但在現(xiàn)有土地、信貸政策下，養(yǎng)老項目投資大、運營成本高，整體發(fā)展存在很多問題，更容易走偏方向。通過政府與社會資本合作的方式，能夠?qū)崿F(xiàn)風險的分擔，實現(xiàn)養(yǎng)老支持性政策的突破，規(guī)范綜合養(yǎng)老機構的服務標準和服務水平，保障社會投資者的基本收益水平，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

根據(jù)財政部PPP綜合信息平臺公布的數(shù)據(jù)：截至2017年9月，我國共有入庫養(yǎng)老項目的總投資金額約1 500億元。養(yǎng)老領域的PPP項目的回報機制主要有政府付費、使用者付費及可行性補助三種。其中使用者付費項目最多，總投資金額約1 050.55億元，數(shù)量和金額占比均高達70%以上；政府付費項目最少，數(shù)量為3%左右。

2  某城市養(yǎng)老養(yǎng)生PPP項目基本情況

2.1  項目背景

某市非常注重養(yǎng)老服務設施的建設，養(yǎng)老服務設施目標將覆蓋全部城市社區(qū)和60%以上的農(nóng)村社區(qū)。根據(jù)該地區(qū)社會化養(yǎng)老（中檔）人群數(shù)量分析，主要包括公職離退休人員。據(jù)初步統(tǒng)計，以養(yǎng)老社區(qū)的所在地推算，該地區(qū)現(xiàn)有公職人員約2萬人，其中40%為已退休或超過50歲即將面臨退休的人員，人數(shù)合計為8 000人，據(jù)抽樣調(diào)查，該部分人群中，約計15%的人愿意在養(yǎng)老社區(qū)居住，則養(yǎng)老社區(qū)在當?shù)貙⒂屑s計1 200張床位的需求。

本項目將為該地區(qū)建設以養(yǎng)老服務信息化、網(wǎng)格化為紐帶，專業(yè)養(yǎng)老服務組織、隊伍為保障，政府購買養(yǎng)老服務、養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品為補充的養(yǎng)老服務業(yè)新格局起到積極的促進作用，其經(jīng)濟效益、環(huán)境效益和社會效益均十分顯著。

2.2  項目概況

2.2.1  項目類型、所屬行業(yè)

本項目屬新建項目，為市政公共服務行業(yè)。

2.2.2  投資規(guī)模

項目總投資約59 972.05萬元，擬申請銀行貸款約41 980.09萬元，自籌項目資本金約17 991.96萬元，資本金占總投資比例為30.00%。資本金由政府承擔約179.92萬元，占總資本金比例的1%；社會資本承擔剩余的約17 812.04萬元，占總資本金比例的99%。即政府方與選定的社會資本按照1:99的股權比例出資。

2.2.3  建設內(nèi)容

項目規(guī)劃總占地約893 333 m²（1 340畝），其中規(guī)劃建設用地約133 333 m²（200 畝），建筑面積共計約235 112.80 m²，規(guī)劃建設用地中分成養(yǎng)老服務設施區(qū)及養(yǎng)老住宅區(qū)；規(guī)劃其他占地為租用農(nóng)田約760 000 m²（1 140畝）。

2.2.4  回報機制

項目的回報機制為使用者付費。項目公司（SPV）通過養(yǎng)老住宅出售、病床收費作為其主要收入來源對象，以此獲取回報。

2.3  項目交易結構

2.3.1  項目運作方式

依據(jù)財政部相關操作指南，考慮項目特點、建設規(guī)模及當?shù)卣枨螅瑫r將項目收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求和期滿處置等因素進行綜合分析，本項目采用建設-擁有-經(jīng)營（BOO）的運作方式。由社會資本負責該項目的投資、融資、建造、運營、維護、管理和用戶服務的職責。與其他合作模式的核心區(qū)別是項目公司有權不受任何時間限制地擁有并經(jīng)營項目設施，項目的所有權不再交還給政府。

2.3.2  投融資設計

項目公司由社會資本在該地區(qū)全資設立，公司注冊資本不低于1億元，并根據(jù)項目建設進度和融資機構要求及時、足額繳納。目前項目公司主要的融資方式有項目收益?zhèn)?、金融機構貸款等，項目公司通過融資籌措項目資金，以解決項目投資總額和項目資本金之間的差額。參照其他類似項目的融資模式，項目的融資方式建議采用金融機構貸款模式。

為保障項目融資方的利益，當項目出現(xiàn)重大經(jīng)營或財務風險，威脅或侵害債權人利益時，債權人可依據(jù)項目協(xié)議中的直接介入條款代位行使項目公司股東權利和經(jīng)營管理權利，要求項目公司改善管理、增加投入，或指定政府認可的合格機構接管項目。

2.3.3  項目資產(chǎn)權屬

本項目運行方式為建設-擁有-經(jīng)營（BOO），在項目特許經(jīng)營期內(nèi)，投資者擁有項目使用土地的權利、所有在投資者名下的財產(chǎn)、設備和設施的所有權、項目運營權和收益權。

2.4  項目風險分配

對本項目在實施過程中可能面臨的風險梳理歸類，同時根據(jù)財金[2014]113號文中關于風險分配基本框架的要求為：按照風險分配優(yōu)化、風險收益對等和風險可控等原則，項目設計、建造、財務和運營維護等商業(yè)風險通常由社會資本承擔；法律、政策和最低需求等風險通常由政府方承擔；不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。

2.5  項目邊界條件

2.5.1  特許經(jīng)營期

根據(jù)本項目特點及當?shù)卣囊?，本項目特許經(jīng)營期限暫定30年，含建設期2年，特許經(jīng)營期滿后，當?shù)卣畠?yōu)先與項目公司續(xù)簽特許經(jīng)營協(xié)議。

2.5.2  項目的配套設施建設

本項目的水、電、路等配套設施情況由投資人自行調(diào)研踏勘，并由投資人完善，使其滿足項目的建設、運營要求；本項目的電力接入系統(tǒng)由投資人負責建設。

2.5.3  項目監(jiān)管

對PPP項目的監(jiān)管，項目監(jiān)管主體為政府部門和社會公眾等。其中政府部門有PPP項目實施機構；政府方出資代表；各級發(fā)改、財政、國土、環(huán)保等行業(yè)監(jiān)管部門；電力、城管、公安、工商等一般監(jiān)管部門。

PPP項目監(jiān)管是一個網(wǎng)狀的綜合管理體系，在政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，相關部門應依據(jù)各自職能開展相應的監(jiān)管工作，并建立固定的交流機制，深入全面了解企業(yè)真實情況，形成對企業(yè)全方位的監(jiān)管。

2.5.4  政策性補助、補貼

國家省級提供的補貼、補助、獎勵等直接給項目公司，要做到?？顚Ｓ?，其中，獲得專項資金、以獎代補資金等按工程建設進度予以撥付。除此以外，該城市不再安排任何形式的經(jīng)營性補貼和補助。

根據(jù)該城市所在省養(yǎng)老補貼政策規(guī)定，對養(yǎng)老服務機構的建設和運營、社區(qū)養(yǎng)老服務建設以及居家養(yǎng)老服務等方面予以補助。對已運營、床位50張以上，按其實際入住本市戶籍老人數(shù)連續(xù)3年給予運營補助。本項目滿足政策要求，項目公司可在運營期前3年獲得運營補助。

2.5.5  履約保證

本項目履約保證主要包括強制保險體系和履約保函體系。

（1）強制保險體系：強制保險是必要的合同履行保障。項目建設和運營期間可能遇到不可預期或不可控制的風險，項目公司按行業(yè)的國家管理規(guī)定辦理和維持合理的建設和運營保險。

（2）履約保函體系：主要包括投標保函、建設履約保函、運營維護保函，在項目合作期限內(nèi)，項目公司有義務保證相應保函項下的金額保持在約定的金額，一旦低于該金額，項目公司應當及時將該保函恢復至該約定金額。

2.6  項目經(jīng)濟評價

根據(jù)有關技術經(jīng)濟數(shù)據(jù)，按照國家發(fā)展改革委、建設部2006年頒布的《建設項目經(jīng)濟評價方法與參數(shù)》（第三版）及有關行業(yè)標準，對項目的財務經(jīng)濟指標進行測算。

經(jīng)測算，本項目稅前財務內(nèi)部收益率為14.77%，稅前投資回收期（含建設期）為3.97年；稅后財務內(nèi)部收益率為11.58%，稅前投資回收期（含建設期）為4.23年，項目盈利能力滿足了行業(yè)基準最低8%要求，在財務上是可以接受的。

3  養(yǎng)老養(yǎng)生項目采用PPP模式的優(yōu)勢

3.1  有利于加快轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開、政事分開

社會資本承擔養(yǎng)老養(yǎng)生項目的設計、建設、投資、融資、運營和維護等責任，政府作為監(jiān)督者和合作者，減少對微觀事務的直接參與，加強發(fā)展戰(zhàn)略制定、社會管理、市場監(jiān)管、績效考核等職責，有助于簡政放權，理順政府與市場關系，深化投融資體制改革，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

3.2  有利于打破行業(yè)準入限制，激發(fā)經(jīng)濟活力和創(chuàng)造力

PPP模式將有效打破社會資本進入公共服務領域的各種限制，鼓勵國有企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)積極參與提供公共服務，大幅拓展社會資本特別是民營資本的發(fā)展空間，激發(fā)市場主體活力和發(fā)展?jié)摿?，為中小企業(yè)提供更多參與機會，有利于盤活社會存量資本，形成多元化、可持續(xù)的公共服務資金投入渠道，打造新的經(jīng)濟增長點，增強經(jīng)濟增長動力。

3.3  實現(xiàn)風險合理分配

傳統(tǒng)的項目實施模式，項目的風險一般由政府承擔；而PPP（公私合營）要求政府授權企業(yè)與社會資本組建項目公司，實現(xiàn)了政府與社會資本風險共擔。

3.4  能夠?qū)崿F(xiàn)物有所值

采用PPP模式的優(yōu)勢是可消除費用的超支，有利于提高效率和降低工程造價，能夠消除項目完工風險和資金風險。根據(jù)本項目物有所值評價報告，項目PSC值為17 404.86萬元，PPP值為475.27萬元，物有所值量值為16 929.59萬元，物有所值指數(shù)為97.27%，物有所值量值和指數(shù)均為正，從定量角度判斷項目適宜采用PPP模式。

3.5  滿足財政承受能力支出安排

綜合項目全生命周期內(nèi)，基于對該城市財政一般公共財政預算支出趨勢分析，本項目實施后，該地區(qū)所有PPP項目總支出責任占該城市一般公共預算支出比例最大值為1.99%，同時隨著財政一般公共預算支出逐步增加，該比例將逐年減小。

該PPP項目在財政承受能力范圍內(nèi)，符合財政部的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》中所有PPP項目的政府支出責任不應超過一般公共預算財政支出的10%的要求。

4  結論及思考

采用PPP模式充分發(fā)揮政府的主導作用和社會力量的主體作用，注重統(tǒng)籌發(fā)展，強化各類困難老年人托底保障工作；充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，激發(fā)社會活力；大力推進養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展，努力使養(yǎng)老服務業(yè)成為擴大內(nèi)需、增加就業(yè)、促進服務業(yè)發(fā)展、推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的重要力量。

養(yǎng)老養(yǎng)生領域投融資體制要盡快向市場化方向改革，政府地位和職能迫切需要轉(zhuǎn)變。在此背景下，加強養(yǎng)老養(yǎng)生PPP項目理論和應用的研究，積極在養(yǎng)老養(yǎng)生領域引進和應用PPP模式，有效吸引民間資本參與到養(yǎng)老養(yǎng)生項目的建設，并按市場化模式運作，既能有效降低政府財政支出的壓力，又可以提高養(yǎng)老養(yǎng)生項目投資與運營的效率。可喜的是，目前我國一些城市越來越多地出現(xiàn)了養(yǎng)老養(yǎng)生PPP項目，國家及各級政府也相應出臺了各種鼓勵養(yǎng)老養(yǎng)生采用PPP模式的政策?？梢灶A見，PPP模式在養(yǎng)老養(yǎng)生領域必將有著廣泛的發(fā)展前景。

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