淺析PPP項(xiàng)目合同設(shè)計(jì)需注意的問(wèn)題

盛  潔

（江蘇省設(shè)備成套有限公司招標(biāo)采購(gòu)咨詢分公司，江蘇 南京 210009）

摘  要：PPP項(xiàng)目合同設(shè)計(jì)的主要目的在于：一是實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目，二是實(shí)現(xiàn)各方共贏，而設(shè)計(jì)的前提則是確保項(xiàng)目合法合規(guī)。設(shè)計(jì)和起草工作需要由PPP項(xiàng)目咨詢工程師和律師共同完成，在此基礎(chǔ)上也需要充分考慮合同各方的客觀需要和訴求，以達(dá)到設(shè)計(jì)的目的。PPP項(xiàng)目合同的設(shè)計(jì)具體分為合同體系的設(shè)計(jì)和具體合同條款的設(shè)計(jì)。在財(cái)政部發(fā)布的《PPP項(xiàng)目合作指南（試行）》中對(duì)PPP項(xiàng)目合同體系和PPP項(xiàng)目合同通常所包含的具有共性的條款和機(jī)制作了原則性介紹，現(xiàn)結(jié)合工作實(shí)踐以及相關(guān)政策法規(guī)，從PPP實(shí)務(wù)的角度對(duì)PPP項(xiàng)目合同設(shè)計(jì)需要注意的問(wèn)題進(jìn)行分析探討。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目合同；法律性質(zhì)；核心條款

1  PPP項(xiàng)目合同的定義和法律性質(zhì)

PPP項(xiàng)目合同的定義和法律性質(zhì)對(duì)于PPP項(xiàng)目實(shí)踐來(lái)說(shuō)一是關(guān)系到PPP項(xiàng)目適用的法律，二是關(guān)系到PPP項(xiàng)目合同對(duì)爭(zhēng)議解決方式的約定。

財(cái)政部發(fā)布的《PPP項(xiàng)目合作指南（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《合作指南》）中提出：“本指南所稱的政府和社會(huì)資本合作（Public-Private Partnership，以下簡(jiǎn)稱PPP）項(xiàng)目合同是指政府方（政府或政府授權(quán)機(jī)構(gòu)）與社會(huì)資本方（社會(huì)資本或項(xiàng)目公司）依法就PPP項(xiàng)目合作所訂立的合同。”可以看出，PPP項(xiàng)目合同是就PPP項(xiàng)目合作所訂立的，要確定PPP項(xiàng)目合同的法律性質(zhì)首先要確定PPP項(xiàng)目的主體和合作的性質(zhì)。

    在發(fā)改委的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》（以下簡(jiǎn)稱“《通用指南》”）中提出“強(qiáng)調(diào)合同各方的平等主體地位。合同各方均是平等主體，以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)建立互惠合作關(guān)系，通過(guò)合同條款約定并保障權(quán)利義務(wù)”，在《合作指南》中提出“PPP從行為性質(zhì)上屬于政府向社會(huì)資本采購(gòu)公共服務(wù)的民事行為，構(gòu)成民事主體之間的民事法律關(guān)系”等相關(guān)闡述。此外，《合作指南》還強(qiáng)調(diào)“協(xié)商或調(diào)解不能解決的爭(zhēng)議，合同各方可約定采用仲裁或訴訟方式解決”及“需要特別注意的是，就PPP項(xiàng)目合同產(chǎn)生的合同爭(zhēng)議，應(yīng)屬于平等的民事主體之間的爭(zhēng)議，應(yīng)使用民事訴訟程序，而非行政復(fù)議、行政訴訟程序。這一點(diǎn)不應(yīng)因政府方是PPP項(xiàng)目合同的一方簽約主體而有任何改變”?？梢钥闯觯琍PP項(xiàng)目合同屬于平等民事主體之間的合作關(guān)系。與此同時(shí)，《合作指南》中也提出了行政關(guān)系的概念：“PPP從行為性質(zhì)上屬于政府向社會(huì)資本采購(gòu)公共服務(wù)的民事法律行為，構(gòu)成民事主體之間的民事法律關(guān)系。同時(shí)，政府作為公共事務(wù)的管理者，在履行PPP項(xiàng)目的規(guī)劃、管理、監(jiān)督等行政職能時(shí)，與社會(huì)資本之間構(gòu)成行政法律關(guān)系。”筆者認(rèn)為，就PPP項(xiàng)目合同而言，合同主體雙方僅僅是獨(dú)立的民事平等關(guān)系，PPP項(xiàng)目合同屬于民事合同，而上文提到的行政法律關(guān)系應(yīng)當(dāng)是獨(dú)立于PPP項(xiàng)目合同之外的，是在政府履行行政職能的時(shí)候才產(chǎn)生和引發(fā)的。正如財(cái)政部《合作指南》第20節(jié)法律適用及爭(zhēng)議解決和發(fā)改委《通用指南》第十四章爭(zhēng)議解決的規(guī)定：“PPP項(xiàng)目發(fā)生爭(zhēng)議應(yīng)首先協(xié)商、調(diào)解，協(xié)商或調(diào)解不能解決，應(yīng)通過(guò)仲裁或訴訟解決。”即PPP項(xiàng)目合同法律糾紛可以通過(guò)約定的仲裁條款，納入到仲裁的受案范圍。在實(shí)務(wù)中社會(huì)資本方也大都提出希望通過(guò)仲裁方式解決爭(zhēng)議，避免有可能受到的當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)對(duì)司法裁決干預(yù)。

需要特別指出的是，發(fā)改委《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號(hào)）（下稱“2724號(hào)文”）中將PPP界定為“政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系。”文中提出了特許經(jīng)營(yíng)的概念，將特許經(jīng)營(yíng)的方式認(rèn)定為PPP合作方式的一種。而在發(fā)改委《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（25號(hào)令）（下稱“《管理辦法》”）也對(duì)特許經(jīng)營(yíng)給出了定義：“第三條 本辦法所稱基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，是指政府采用競(jìng)爭(zhēng)方式依法授權(quán)中華人民共和國(guó)境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過(guò)協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。”可見政府特許經(jīng)營(yíng)強(qiáng)調(diào)“特許”和“授權(quán)”，體現(xiàn)出的主體間關(guān)系是不平等的，是政府和特許經(jīng)營(yíng)者之間的行政關(guān)系。2015年5月1日起修改施行的《行政訴訟法》第十二條第1款第11項(xiàng)將對(duì)行政機(jī)關(guān)違約履行政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的起訴納入了行政訴訟受理范圍。同日施行的《行政訴訟法司法解釋》第十一條對(duì)“行政協(xié)議”的范圍進(jìn)行了列舉，其中明確包括“政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議”；同時(shí)在第十三條進(jìn)一步明確對(duì)“行政協(xié)議”提起的訴訟案件，適用行政訴訟法相關(guān)法律規(guī)定。《管理辦法》也提出了與此行政關(guān)系相對(duì)應(yīng)的爭(zhēng)議解決辦法：“第五十一條 特許經(jīng)營(yíng)者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，有陳述、申辯的權(quán)利，并可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟。”即將特許經(jīng)營(yíng)的PPP項(xiàng)目合同發(fā)生的糾紛認(rèn)定為行政糾紛。

筆者認(rèn)為2724號(hào)文中所述的特許經(jīng)營(yíng)形式是PPP項(xiàng)目中的特例，并且需要采用特許經(jīng)營(yíng)形式的PPP項(xiàng)目范圍是有限的。原因如下：第一，《管理辦法》規(guī)定了“中華人民共和國(guó)境內(nèi)的能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，適用本辦法。”此條對(duì)特許經(jīng)營(yíng)的行業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行了限定。第二，《管理辦法》中強(qiáng)調(diào)了“獲得收益”，同時(shí)指出“需要政府提供可行性缺口補(bǔ)助或者開展物有所值評(píng)估的，由財(cái)政部門負(fù)責(zé)開展相關(guān)工作。具體辦法由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門另行制定。”可見需要特許經(jīng)營(yíng)是由于公共產(chǎn)品的收費(fèi)權(quán)歸政府所有，特許經(jīng)營(yíng)即是為了通過(guò)排他性措施來(lái)保障特許經(jīng)營(yíng)者的收益，因此，只有社會(huì)資本方需要向公眾收費(fèi)的項(xiàng)目才需要特許經(jīng)營(yíng)，而收益也可來(lái)源于政府的可行性缺口補(bǔ)助。那么，對(duì)于完全由政府付費(fèi)的項(xiàng)目便不存在“特許經(jīng)營(yíng)”。

因此，特許經(jīng)營(yíng)僅僅是PPP項(xiàng)目合作方式中的一種，并不是所有的PPP項(xiàng)目合同都必須使用特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同，都必然被認(rèn)定為特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同。由于項(xiàng)目條件、投資模式、經(jīng)營(yíng)方案的千差萬(wàn)別，社會(huì)資本在投資PPP項(xiàng)目時(shí)，需要對(duì)項(xiàng)目涉及的系列合同結(jié)構(gòu)進(jìn)行設(shè)計(jì)，盡量避免整體投資合同被認(rèn)定為行政協(xié)議。對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)的PPP項(xiàng)目在進(jìn)行PPP項(xiàng)目合同設(shè)計(jì)時(shí)需加入特許經(jīng)營(yíng)的內(nèi)容（則PPP項(xiàng)目合同成為行政合同），或者在簽訂PPP項(xiàng)目合同時(shí)額外簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，對(duì)特許經(jīng)營(yíng)的內(nèi)容進(jìn)行約定，而特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的行政合同性質(zhì)則不影響PPP項(xiàng)目合同的民事合同性質(zhì)。

需要說(shuō)明的是，我國(guó)尚未通過(guò)立法對(duì)PPP項(xiàng)目的法律性質(zhì)進(jìn)行明確，PPP項(xiàng)目合同本身的性質(zhì)也不必然對(duì)爭(zhēng)議解決方式產(chǎn)生直接的影響。在PPP項(xiàng)目合同履行過(guò)程中，具體爭(zhēng)議內(nèi)容的法律關(guān)系性質(zhì)才會(huì)直接影響爭(zhēng)議解決方式。

2  PPP項(xiàng)目合同的主體和簽訂

從上文提到的PPP項(xiàng)目合同的定義中可以看出，PPP項(xiàng)目合同的主體為政府方（政府或政府授權(quán)機(jī)構(gòu)）與社會(huì)資本方（社會(huì)資本或項(xiàng)目公司）。而關(guān)于PPP項(xiàng)目合同的簽訂《合同指南》也給出了較為明確的路徑：“在項(xiàng)目初期階段，項(xiàng)目公司尚未成立時(shí)，政府方會(huì)先與社會(huì)資本（即項(xiàng)目投資人）簽訂意向書、備忘錄或者框架協(xié)議，以明確雙方的合作意向，詳細(xì)約定雙方有關(guān)項(xiàng)目開發(fā)的關(guān)鍵權(quán)利義務(wù)。待項(xiàng)目公司成立后，由項(xiàng)目公司與政府方重新簽署正式PPP項(xiàng)目合同，或者簽署關(guān)于繼承上述協(xié)議的補(bǔ)充合同。”即PPP項(xiàng)目合同的簽訂分為兩種方式：一種方式是在項(xiàng)目公司成立前，先由政府方與項(xiàng)目投資人簽訂投資協(xié)議，約定項(xiàng)目投資人在規(guī)定期限內(nèi)注冊(cè)成立項(xiàng)目公司，待項(xiàng)目公司成立后，由項(xiàng)目公司與政府方直接簽訂正式PPP項(xiàng)目合同。另一種是在項(xiàng)目公司成立前，先由項(xiàng)目投資人與政府方簽訂PPP合同，在項(xiàng)目公司成立后，再由政府方和項(xiàng)目公司簽訂PPP合同補(bǔ)充協(xié)議，在補(bǔ)充協(xié)議中約定，項(xiàng)目公司承繼項(xiàng)目投資人在PPP合同項(xiàng)下的權(quán)利和義務(wù)。

需要注意的是，PPP項(xiàng)目合同是PPP項(xiàng)目采購(gòu)文件的一部分，招選的投資人需要響應(yīng)PPP采購(gòu)文件中的關(guān)鍵權(quán)利義務(wù)條款。PPP項(xiàng)目采購(gòu)的是項(xiàng)目投資人，而項(xiàng)目的直接實(shí)施主體則是中標(biāo)的投資人（單獨(dú)或與政府方共同）依法設(shè)立的項(xiàng)目公司，因此，政府方、社會(huì)資本方、項(xiàng)目公司三方的關(guān)鍵權(quán)利義務(wù)均需納入PPP采購(gòu)文件，此舉有利于投資人在采購(gòu)階段對(duì)自身及后續(xù)設(shè)立的項(xiàng)目公司的權(quán)責(zé)確認(rèn)。需明確分配的權(quán)利義務(wù)包括對(duì)融資提供擔(dān)保義務(wù)、各階段提交履約保函的義務(wù)以及違約責(zé)任等等。

若采用第一種方式簽訂PPP項(xiàng)目合同，需將投資協(xié)議和正式PPP項(xiàng)目合同均納入采購(gòu)文件中，以明確政府方、社會(huì)資本方、項(xiàng)目公司三方在合作期內(nèi)各階段的權(quán)利義務(wù)。兩次合同簽訂在于項(xiàng)目公司與項(xiàng)目投資人的角色轉(zhuǎn)變，但兩者并不是完全替代關(guān)系，在項(xiàng)目合作期內(nèi)項(xiàng)目投資人仍受到投資協(xié)議中相應(yīng)的合同條款約束；因此在投資協(xié)議中對(duì)于項(xiàng)目投資人的權(quán)利義務(wù)約定不能僅僅考慮投資階段，需考慮其在整個(gè)項(xiàng)目合作期內(nèi)需承擔(dān)和履行的權(quán)利和義務(wù)，如對(duì)投資人股權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制條款等。

若采用第二種方式簽訂PPP項(xiàng)目合同，由項(xiàng)目公司對(duì)初步PPP項(xiàng)目合同中項(xiàng)目投資人項(xiàng)下的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行承繼則需在補(bǔ)充合同中明確承繼的范圍。正如上一段中提到的，合同主體的變換并不是完全替代，此種情形下所述的承繼也不是完全的承繼。項(xiàng)目公司成立后，項(xiàng)目投資人仍有存續(xù)的權(quán)利義務(wù)需要承擔(dān)和履行。因此，補(bǔ)充合同的簽訂也是對(duì)相對(duì)于政府而言的社會(huì)資本方需承擔(dān)的權(quán)利義務(wù)在投資人和項(xiàng)目公司兩個(gè)主體間的劃分，例如在補(bǔ)充合同中約定由項(xiàng)目公司履行對(duì)融資的擔(dān)保義務(wù)，而項(xiàng)目投資人則不再負(fù)有該義務(wù)。因此項(xiàng)目補(bǔ)充合同也應(yīng)當(dāng)納入PPP采購(gòu)文件當(dāng)中。也可直接在初步PPP項(xiàng)目合同中將項(xiàng)目公司需承繼的權(quán)利義務(wù)提前劃分好，并在采購(gòu)文件中約定好PPP項(xiàng)目合同的承繼方式。

在實(shí)務(wù)中，雖然項(xiàng)目的直接實(shí)施主體通常是項(xiàng)目投資人設(shè)立的項(xiàng)目公司，但項(xiàng)目的實(shí)施仍主要依賴于項(xiàng)目投資人自身的資金和技術(shù)實(shí)力。因此在PPP項(xiàng)目合同中項(xiàng)目投資人和項(xiàng)目公司的權(quán)責(zé)聯(lián)系密不可分。在PPP合同設(shè)計(jì)時(shí)要明確項(xiàng)目合作期的不同階段內(nèi)不同主體的權(quán)利義務(wù)，做到邊界明晰，條理清楚。

此外，PPP項(xiàng)目合同簽訂前還需要根據(jù)采購(gòu)確認(rèn)談判的結(jié)果和中標(biāo)社會(huì)資本方客觀需要進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》（財(cái)金[2016]92號(hào)）規(guī)定“采購(gòu)結(jié)果公示結(jié)束后、PPP項(xiàng)目合同正式簽訂前，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)將PPP項(xiàng)目合同提交行業(yè)主管部門、財(cái)政部門、法制部門等相關(guān)職能部門審核后，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)。”即PPP項(xiàng)目經(jīng)同級(jí)政府審批后才能正式簽訂。

3  PPP項(xiàng)目合同的核心條款設(shè)計(jì)原則

PPP項(xiàng)目合同的核心條款包括：引言、定義和解釋，項(xiàng)目的范圍和期限，前提條件，項(xiàng)目的融資，項(xiàng)目用地，項(xiàng)目的建設(shè)，項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)，項(xiàng)目的維護(hù)，股權(quán)變更限制，付費(fèi)機(jī)制，履約擔(dān)保，保險(xiǎn)，守法義務(wù)及法律變更，不可抗力，政府方的監(jiān)督和介入，違約、提前終止及終止后處理機(jī)制，項(xiàng)目的移交，適用法律及爭(zhēng)議解決，合同附件等。在實(shí)務(wù)中對(duì)具體核心條款的設(shè)計(jì)應(yīng)遵循一定的原則。

首先，PPP項(xiàng)目實(shí)施方案是指導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施的綱領(lǐng)性文件，因此PPP項(xiàng)目合同的具體條款設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)遵循實(shí)施方案的基礎(chǔ)內(nèi)容。例如，根據(jù)實(shí)施方案的風(fēng)險(xiǎn)分配方案來(lái)約定合同各方的履約擔(dān)保事項(xiàng)和違約責(zé)任等條款；根據(jù)實(shí)施方案確定的付費(fèi)機(jī)制來(lái)約定政府方的付款條件和付費(fèi)方式等。同時(shí)，PPP項(xiàng)目合同是對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案的細(xì)化和補(bǔ)充，但不得突破實(shí)施方案的實(shí)質(zhì)性框架。

    其次，PPP項(xiàng)目合同是整個(gè)PPP合同體系的基石，因此PPP項(xiàng)目合同的核心條款設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)合法合規(guī)，不應(yīng)出現(xiàn)變相融資、承諾固定回報(bào)等違規(guī)條款。只有合同核心條款設(shè)計(jì)合法合規(guī)，才能保證合同體系不坍塌，確保PPP項(xiàng)目合法合規(guī)，保障PPP項(xiàng)目順利實(shí)施。

    此外，由于PPP項(xiàng)目兼具長(zhǎng)期性、復(fù)雜性與不確定性，PPP項(xiàng)目合同的核心條款設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)為今后的變動(dòng)和優(yōu)化留有余地。對(duì)于實(shí)施方案和采購(gòu)文件已經(jīng)明確的事宜應(yīng)當(dāng)在合同中盡量細(xì)化；對(duì)于PPP項(xiàng)目合同設(shè)計(jì)階段尚不確定的事宜應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況預(yù)留調(diào)整的接口；對(duì)于合同簽訂后需要再細(xì)化的條款，應(yīng)當(dāng)明確原則及未能達(dá)成一致情況下的處理方式，做到有粗有細(xì)。例如，目前國(guó)家關(guān)于PPP項(xiàng)目的稅收政策尚不完善，很多PPP項(xiàng)目的稅務(wù)策劃沒(méi)有明確的政策依據(jù)，那么針對(duì)后續(xù)可能發(fā)生的與預(yù)期不同的稅收調(diào)整在PPP項(xiàng)目合同中應(yīng)預(yù)留調(diào)整和處理的辦法。

4  結(jié)語(yǔ)

綜上所述，PPP項(xiàng)目合同是PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中最重要的法律文件之一，是PPP項(xiàng)目執(zhí)行和實(shí)施的依據(jù)，也是合同雙方合作意愿的重要體現(xiàn)。此外，PPP項(xiàng)目合同的作用還體現(xiàn)在PPP項(xiàng)目合同是雙方發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)的裁判。因此，PPP項(xiàng)目合同對(duì)PPP項(xiàng)目而言是“基石”，對(duì)合同雙方來(lái)說(shuō)是“保障”，PPP項(xiàng)目合同的設(shè)計(jì)對(duì)項(xiàng)目的順利實(shí)施和合同雙方的權(quán)利義務(wù)及風(fēng)險(xiǎn)分配影響重大。一份好的PPP項(xiàng)目合同能夠促使項(xiàng)目順利實(shí)施，實(shí)現(xiàn)各方目標(biāo)，而設(shè)計(jì)不合理甚至存在漏洞的PPP項(xiàng)目合同則會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法簽約，阻礙項(xiàng)目推進(jìn)，甚至給一方或多方造成重大損失。《合作指南》和《通用指南》并不能適用所有PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)和個(gè)性需求。實(shí)踐中，設(shè)計(jì)者應(yīng)當(dāng)結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際，在合法合規(guī)的前提下因地制宜地訂立PPP項(xiàng)目合同