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江蘇省設備成套股份有限公司

PPP專欄

PPP模式在中國的理論與實踐

發(fā)布時間：

2018-01-16

PPP模式在中國的理論與實踐

王鑫鑫

（江蘇省設備成套有限公司國際工程招標分公司，江蘇 南京 210009）

摘  要：簡要闡述了PPP模式的理論體系，介紹了PPP模式在中國的實踐情況，最后就咨詢機構面臨的機遇與挑戰(zhàn)進行了分析討論。

關鍵詞：PPP；理論體系；存在問題；機遇與挑戰(zhàn)

 

0  引言

目前中國的PPP制度體系已初見成效，我們甚至用兩年的時間就走完了歐美用十幾年發(fā)展的PPP道路，我們積極探索并通過PPP模式引入社會資本參與到城市基礎設施及社會公共事業(yè)建設中來。在不斷完善這一制度體系的道路上，我們必須擯棄“大躍進”式的焦躁、急進心理，應該清醒地意識到，正是因為“站在巨人的肩膀上，我們才能看得更遠，走得更遠”。

1  PPP模式的理論體系

1.1  PPP模式理論

政府和社會資本合作模式（Public-Private-Partnership，簡稱PPP模式），是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目，或是為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。

PPP模式源自西方，廣義的PPP是一個非常寬泛的概念，大義是指公共部門為提供公共產品或服務而與私人部門建立的各種合作關系。狹義的PPP則可以理解成是在廣義基礎上為項目提供融資的一種創(chuàng)新方式。

1.2  PPP理論解讀

從上述PPP理論的闡述，可以看出：

（1）PPP模式的理論設想是建立在最大化政府與民營企業(yè)之間合作產生的效益基礎上的，即將政府的公共統籌與民營企業(yè)的高效率結合在一起，以期獲得1+1＞2的效果。

（2）PPP模式可以說是一種新型的項目融資方式，從以往的社會公共事業(yè)項目來看，政府傳統的融資方式主要還是利用項目的可收益性作為抵押向商業(yè)銀行借貸，這種傳統的籌資方式使政府相對處于被動地位，而且承擔著項目融資的全部責任。而PPP模式則是把融資的一部分風險轉移給民營企業(yè)，這種風險的轉移在一定程度上減輕了政府的風險，同時雙方可以形成互惠互利的長期目標，更好地為社會和公眾提供服務。

（3）PPP模式的開展給民營企業(yè)提供了參與社會公共事業(yè)及城市基礎建設的機會。民營資本引入傳統的城市基礎設施及公共事業(yè)建設（如市政工程、生態(tài)建設、交通運輸等）中，既可以保證項目建設中資金的周轉，同時，根據公私方約定的權利與義務，私營方也會獲取一定的收益?？梢哉f，獲取相應的投資回報是民營企業(yè)參與到這種公私合作方式中的主要目的。

2  PPP模式在中國的實踐

2.1  近年來PPP模式的發(fā)展

自2013年11月份十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次明確提出允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營以來，各省市都在積極探索推進PPP工作。

財政部PPP工作領導小組組長史耀斌在出席由《中國經濟周刊》主辦的第十五屆中國經濟論壇時指出，中國用兩年的時間走完了發(fā)達國家十幾年的PPP發(fā)展道路，目前中國的PPP制度體系初見成效。

根據2016年全國兩會召開之際，財政部PPP中心授權《中國經濟周刊》對外公開發(fā)布的全國PPP綜合信息平臺（下簡稱“平臺”）數據：

自2013年推行PPP項目以來，截至2016年2月29日，全國各地共有7 110個PPP項目納入PPP綜合信息平臺，項目總投資約8.3萬億元，涵蓋了能源、交通運輸、水利建設、生態(tài)建設和環(huán)境保護、市政工程等19個行業(yè)。其中，新建PPP項目總額達到7.57萬億元，約占PPP項目投資額的91％；存量項目約0.73萬億元，約占PPP項目投資額的9%。

由以上數據可以看出，我國現階段PPP項目主要以新建項目為主，說明各省市在結合自身實際情況的基礎上，由財政部作為首要牽頭人積極試點PPP項目，全力開發(fā)新建項目，引入社會資本參與到城市建設中。

2.2  “站在巨人的肩膀上”

2013年年末，財政部部長樓繼偉明確提出：“推廣PPP模式是適應國家治理現代化要求、適應市場起決定性作用要求、適應加快轉變政府職能要求、適應建立現代財政制度要求和適應推動城鎮(zhèn)化健康發(fā)展要求的一項重大改革舉措。”

目前中國的PPP制度體系已初見成效，推廣PPP模式是適應市場經濟的要求，也是推動城鎮(zhèn)化建設的重大改革舉措。市場經濟要求資本的活躍性，而城鎮(zhèn)化的建設需要多方的參與，正是意識到PPP模式的優(yōu)勢，政府才不遺余力地推廣這一新的制度體系。在不斷完善這一制度體系的道路上，我們必須擯棄“大躍進”式的焦躁、急進心理。PPP作為發(fā)展、完善于西方的一種公私合作方式，中國PPP的發(fā)展可以說在一定程度上是建立在借鑒西方失敗與成功案例的基礎上的。在統計近年來取得的PPP項目案例及發(fā)展成效時，我們也要謙虛地承認正是因為“站在巨人的肩膀上，我們才能看得更遠，走的更遠”。

2.3  實踐過程中不可忽略的問題

盡管中國的PPP是從“站在巨人的肩膀上”開始的，但在實踐的過程中，越來越多不可忽略的問題已經凸顯出來。

從平臺公布的數據來看，主要存在的問題包括：

2.3.1  項目數和投資額的區(qū)域發(fā)展不平衡

根據平臺公布的數據，按地域統計，貴州、山東、四川、河南、新疆居項目數前五名，合計4 158個，占項目總數的58.5%；山東、貴州、云南、河南、四川居項目投資金額前五名，總計約4.06萬億元，占項目總投資額的48.9%。反觀像北京、上海這些經濟較發(fā)達地區(qū)在PPP項目開展及投資需求上并沒有表現出極大的渴望。

從狹義上來看PPP，這是一種新型的融資模式，所以輕而易舉地就可以理解為什么邊遠地區(qū)及經濟相對欠發(fā)達地區(qū)對PPP模式的高熱情。引入社會資本可以很大程度上減輕政府的財政負擔，甚至規(guī)避政府在傳統融資中所承擔的風險。

在PPP定義的解讀上已經指出，政府采取公私合作的方式，除了可以解決融資的渠道外，另一個重點在于轉變政府職能方式，充分利用私營企業(yè)的高效率，加快城市基礎設施及公共事業(yè)項目建設的步伐。如果僅僅將PPP看作是一種新型的融資方式而忽略其所帶來的高效率，那么中國式PPP的發(fā)展在起步上就存在誤區(qū)。

2.3.2  項目數及項目投資行業(yè)的分布不平衡

根據平臺公布的數據，在PPP項目數分布行業(yè)中，市政工程、生態(tài)建設與環(huán)境保護、交通運輸占到全部項目數的51%；從項目投資行業(yè)分布看，交通運輸、市政工程、片區(qū)開發(fā)占比63%。

從上述數據中，我們可以發(fā)現一個規(guī)律，市政工程、交通運輸等城市基礎建設工程都是屬于盈利模式比較清晰的行業(yè)，這就牽涉到公私合作的另一方——私營方。獲取收益、有利可圖是私營方參與這一模式的最大目的所在，所以在投資的選擇上就會偏向于有明顯盈利效果的項目。而教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、農業(yè)、林業(yè)等行業(yè)還有很大的發(fā)展空間。固然，引入社會資本是順應市場經濟的要求，但我國的經濟體制是以政府宏觀調控為基礎的，所以在逐步穩(wěn)定的PPP模式發(fā)展中，不能完全讓市場經濟決定著項目投資行業(yè)。

2.3.3  我國法律法規(guī)的不健全

公私方之間的合作并不是依靠道德的約束來完成，必須明確雙方間的權利和義務，這就需要法律的約束力。而我國還不健全的法律法規(guī)體系并不能在這一模式的實際操作中約束所有問題，甚至廢棄的舊法與新法的運用都會在項目實踐中發(fā)生（很多項目建設周期較長），從而導致了許多私營方對政府不信任度增強，這也是媒體報道的PPP項目簽約率低的一個主要原因。

清華大學建設管理系王守清教授稱，90%的企業(yè)家、70%的民企最大的顧慮是政府不講信用。私營方不是慈善機構，即使有條目清晰的利益保證，他們也會害怕政府中途扯皮、推諉，解決這種相互間的不信任的根本措施還是在于如何確保權利的不失。企業(yè)間的扯皮、推諉可以利用合同法爭取利益，而政府與企業(yè)之間，是行政問題還是民事問題。所以，明確問題出現后的解決方式也是不容忽略的。

3  咨詢機構的機遇與挑戰(zhàn)

“聞道有先后，術業(yè)有專攻”。無論是政府還是私營方，都不是專攻PPP模式的職業(yè)者，他們所需的專業(yè)知識及指導意見甚至具體的操作都需要一個“職業(yè)者”，正是這種需求為咨詢機構參與到PPP模式中開辟了一條直通車。無論是在西方還是中國，在推廣PPP的發(fā)展道路上，都有很多優(yōu)秀的咨詢機構脫穎而出，也就是說，咨詢機構是不可或缺的一方。

這一新型制度體系的形成，為咨詢機構提供了項目開發(fā)的機會。對政府來說，這一新的模式是轉變政府職能、傳統項目融資的創(chuàng)新；對私營方而言，這種模式是一種新的獲利渠道；而對咨詢機構來說，PPP咨詢也是一種新型的服務。

除了借鑒國內有著優(yōu)秀案例的咨詢機構經驗，利用互聯網上共享的信息資源，許多國外優(yōu)秀咨詢機構的經驗其實也可以作為參考。同時，作為中介，無論是面對政府還是資本方，咨詢機構都處于比較被動的一方，所以小心謹慎必不可少。尤其是在公私方出現扯皮、推諉時，如何確保咨詢機構的利益不受侵犯，這就需要咨詢機構自身去進行維權。

 

[參考文獻]

[1] 王茵.“中國式PPP”30年[N].東方早報，2014-12-02（2）.

[2] 清科研究中心.2016年中國引導基金PPP模式專題研究報告[R].北京：清科研究中心，2016.

[3] 劉衛(wèi)東.深圳地鐵PPP投融資模式應用研究[J].法制與經濟（中旬刊），2013（4）：92-93.