養(yǎng)老項目PPP模式應(yīng)用研究

沈  星

（江蘇省設(shè)備成套有限公司工程咨詢分公司，江蘇 南京 210009）

摘  要：“十三五”期間，我國在承受解決養(yǎng)老問題巨大壓力的同時，養(yǎng)老養(yǎng)生產(chǎn)業(yè)也迎來了難得的發(fā)展機(jī)遇。現(xiàn)結(jié)合PPP模式特點(diǎn)以及養(yǎng)老項目的特點(diǎn)，分析養(yǎng)老PPP項目運(yùn)作模式，提出PPP模式成功運(yùn)作的保障措施及建議，供類似養(yǎng)老PPP項目應(yīng)用借鑒。

關(guān)鍵詞：PPP模式；養(yǎng)老項目；運(yùn)作模式；實(shí)施建議

0  引言

自2014年開始，國務(wù)院及中央各部委相繼出臺了一系列PPP指導(dǎo)文件和意見，財政部和國家發(fā)改委相繼推出PPP示范項目及項目庫，力推政府和社會資本合作模式以緩解中央及地方政府財政壓力、降低地方政府債務(wù)風(fēng)險、盤活存量資產(chǎn)、增加基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的有效供給。

我國從2000年開始正式邁入老齡化社會，截止2014年底，我國60周歲及以上老年人口總數(shù)約2.12億。近年來，我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)有所發(fā)展，初步建立了以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社會為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系。傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式以居家養(yǎng)老為主，但在計劃生育的后遺癥下，家庭結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了高齡化、小型化趨勢，家庭養(yǎng)老功能逐步減弱，家庭養(yǎng)老模式已無法獨(dú)立應(yīng)對社會老齡化的挑戰(zhàn)。我國社區(qū)的居家養(yǎng)老服務(wù)還只是剛剛起步，各項服務(wù)職能還不十分完善，存在服務(wù)站設(shè)施不夠完善、服務(wù)專業(yè)化水平低、服務(wù)力量薄弱等問題。因此“十三五”期間，我國在面臨解決養(yǎng)老問題巨大壓力的同時，養(yǎng)老養(yǎng)生產(chǎn)業(yè)也迎來了難得的發(fā)展機(jī)遇。

目前，與龐大的老年人口相比，我國各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量明顯偏低，建設(shè)資金缺口較大，因此有必要對現(xiàn)有的政府單一提供養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的模式進(jìn)行轉(zhuǎn)變，探索PPP模式建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。采用PPP模式建設(shè)養(yǎng)老項目，不僅可以充分發(fā)揮財政資金的杠桿作用，提供強(qiáng)有力的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)建設(shè)資金支持，而且可以改善運(yùn)營機(jī)制，提高服務(wù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)政府與社會資本風(fēng)險共擔(dān)。

1  PPP模式含義、特點(diǎn)及適用領(lǐng)域

1.1  PPP模式含義

根據(jù)現(xiàn)已出臺的相關(guān)政策文件，可以認(rèn)為，PPP是指財政資金（Public）與非財政資金（Private），在不表現(xiàn)為政府負(fù)債的前提下，基于項目經(jīng)營收入及/或財政補(bǔ)貼，在不少于10年的合作期限內(nèi)，共同完成政府基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)領(lǐng)域項目（Partnership）。

1.2  PPP模式特點(diǎn)

PPP是政府和社會資本以平等的身份進(jìn)行協(xié)商并訂立合同，從而達(dá)到雙方共贏的目的。對政府方而言，通過與社會資本合作，有利于加快轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開、政事分開，同時引入社會資本后有利于提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。對社會資本而言，通過參與政府基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目，有利于盤活社會存量資本，同時通過全生命周期的有效管理，實(shí)現(xiàn)投融資、設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營等環(huán)節(jié)的有效整合，從而降低總體投入，提高社會資本的盈利水平。

1.3  PPP模式適用領(lǐng)域

根據(jù)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕42號），PPP模式主要適用領(lǐng)域包括：能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域。

養(yǎng)老保障體系建設(shè)是當(dāng)下我國公共服務(wù)領(lǐng)域的重點(diǎn)建設(shè)內(nèi)容，屬于PPP相關(guān)政策文件支持的領(lǐng)域范圍，適宜采用PPP模式進(jìn)行實(shí)施。

2  養(yǎng)老項目PPP模式操作流程

2.1  養(yǎng)老PPP項目特點(diǎn)

從項目類型來看，截至2016年5月10日，財政部PPP綜合信息平臺共有入庫養(yǎng)老項目203個，總投資金額1 349.8億元。其中，綜合養(yǎng)老業(yè)項目125個，占比62%；醫(yī)養(yǎng)結(jié)合項目41個，占比20%；老年公寓項目37個，占比18%。

從回報機(jī)制來看，政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)及可行性缺口補(bǔ)助三種模式都有，入庫項目中以使用者付費(fèi)項目最多，數(shù)量為148個，占比73%；其次為可行性缺口補(bǔ)助，數(shù)量占比24%；政府付費(fèi)項目最少，數(shù)量占比約3%。

2.2  養(yǎng)老PPP項目操作流程

參照《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號），養(yǎng)老PPP項目操作流程分為項目識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交五個階段，每個階段主要工作如下：

（1）項目識別和準(zhǔn)備階段：成立PPP領(lǐng)導(dǎo)小組，明確項目實(shí)施機(jī)構(gòu)和政府出資代表；開展PPP項目前期論證（物有所值評價和財政承受能力論證），編制項目實(shí)施方案并報批。

（2）項目采購階段：開展前期意向性磋商談判，明確技術(shù)、商務(wù)邊界條件，編制項目法律文件；發(fā)布PPP項目采購招標(biāo)信息，發(fā)布評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、細(xì)則、程序等；簽訂項目PPP合作協(xié)議，成立項目公司，簽署特許經(jīng)營協(xié)議。

（3）項目執(zhí)行階段：簽訂貸款、設(shè)計、建設(shè)等合同，進(jìn)行項目建設(shè)、竣工驗收等；項目公司負(fù)責(zé)運(yùn)營管理，政府運(yùn)營補(bǔ)貼按年支付（如有）。

（4）項目移交階段：組建項目移交工作組，制定移交標(biāo)準(zhǔn)，移交項目。

2.3  養(yǎng)老PPP項目運(yùn)作模式分析

2.3.1  養(yǎng)老PPP項目交易結(jié)構(gòu)

由政府出資人與社會資本合資（或社會資本獨(dú)資）成立項目公司，在PPP合作期內(nèi)完成養(yǎng)老項目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營，通過項目運(yùn)營收入和政府財政補(bǔ)貼收回建設(shè)運(yùn)營成本并獲取合理利潤。合作期滿后，由項目公司按既定的移交標(biāo)準(zhǔn)向政府指定的部門移交。

以我公司提供咨詢服務(wù)的近期已落地的淮安養(yǎng)老養(yǎng)生產(chǎn)業(yè)園•陽光新城項目為例，項目交易結(jié)構(gòu)示意圖如圖1所示。

圖1  項目交易結(jié)構(gòu)示意圖

2.3.2  投融資

PPP模式下社會資本要承擔(dān)包括建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)、融資的大部分職能，項目公司可以按商業(yè)化原則舉借債務(wù)，政府在項目公司中股權(quán)比例原則不超過50%，政府不承擔(dān)項目公司的償債責(zé)任。

在引入社會資本投資后，項目的建設(shè)資金通過股權(quán)融資和債務(wù)融資獲得。股權(quán)融資由中標(biāo)社會投資人和政府出資人代表按照股比提供自有資金，按建設(shè)進(jìn)度需要逐步到位，債務(wù)融資由項目公司按照有關(guān)政策向金融機(jī)構(gòu)融資，必要時需要社會資本提供相應(yīng)的擔(dān)保。建設(shè)期間項目公司應(yīng)確保項目資本金及融資資金按計劃分期足額到位。

2.3.3  土地

根據(jù)國土資源部的《養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見》，依據(jù)營利性、非營利性的性質(zhì)差別，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地可分別采取租賃、出讓等有償方式和劃撥方式供地。經(jīng)養(yǎng)老主管部門認(rèn)定的非營利性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地可采取劃撥方式供地。營利性養(yǎng)老用地應(yīng)以租賃、出讓等有償方式供地。

隨著PPP項目的推行，用地政策逐漸明確，根據(jù)國土資源部印發(fā)的《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引》的通知（國土資廳[2016]38號），采用政府和社會資本合作方式（PPP模式）實(shí)施項目建設(shè)時，相關(guān)用地需要有償使用的，可將通過競爭方式確定項目投資主體和用地者的環(huán)節(jié)合并實(shí)施。

2.3.4  建設(shè)

根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》規(guī)定，已通過招標(biāo)方式選定的項目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或提供的，可以不進(jìn)行招標(biāo)。對于項目具備施工資質(zhì)，中標(biāo)的社會投資人可直接進(jìn)行施工。對于不具備相關(guān)資質(zhì)的專業(yè)工程，應(yīng)通過公開招投標(biāo)的方式選擇具備相關(guān)資質(zhì)的施工單位進(jìn)行施工。

2.3.5  運(yùn)營

項目建設(shè)完工后，由項目公司對養(yǎng)老項目進(jìn)行運(yùn)營管理，項目公司應(yīng)籌措運(yùn)營全部資金。項目公司可以自行組織力量完成項目的運(yùn)營管理或委托由當(dāng)?shù)貦C(jī)構(gòu)代理項目的運(yùn)營管理，也可委托有相應(yīng)資信、技術(shù)力量、有經(jīng)驗的專業(yè)中介單位代理項目的運(yùn)營管理，保障養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量。

政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助模式下，運(yùn)營階段，政府根據(jù)項目運(yùn)營情況，對項目公司進(jìn)行績效考評，根據(jù)考評結(jié)果支付項目公司相應(yīng)的運(yùn)營補(bǔ)貼。

2.3.6  稅收

養(yǎng)老項目可能涉及土地使用稅、增值稅、企業(yè)所得稅等，為維護(hù)市場公平，在主體稅種方面，對于PPP項目的正常經(jīng)營活動，國家暫時沒有出臺特殊的優(yōu)惠政策，但針對資產(chǎn)轉(zhuǎn)移移交環(huán)節(jié)，近日財政部下發(fā)了《關(guān)于支持政府和社會資本合作（PPP）模式的稅收優(yōu)惠政策的建議》的意見征求稿，建議免除PPP項目在項目公司成立階段發(fā)生的有關(guān)資產(chǎn)轉(zhuǎn)移所涉及的稅收和執(zhí)行到期后發(fā)生的有關(guān)資產(chǎn)轉(zhuǎn)移所涉及的稅收。

3  養(yǎng)老PPP項目實(shí)施過程建議

3.1  各部門緊密合作，加快推進(jìn)項目前期工作

政府與社會資本合作項目的實(shí)施涉及財政、行業(yè)主管部門、國土、發(fā)改、稅務(wù)等多個部門，政府部門應(yīng)當(dāng)組建專門的PPP項目實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)小組，作為PPP項目的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)項目評審、組織協(xié)調(diào)和檢查監(jiān)督等工作，以實(shí)現(xiàn)簡化審批流程、提高工作效率的目的。PPP模式是一種創(chuàng)新的投融資模式，與傳統(tǒng)建設(shè)工程項目相比，PPP模式除了履行立項等基建審批手續(xù)外，還需進(jìn)行PPP模式審批及項目收費(fèi)定價及項目財政性支出（如有）審批手續(xù)。實(shí)施機(jī)構(gòu)要聯(lián)合有關(guān)部門建立并聯(lián)審批機(jī)制，在科學(xué)論證、遵守程序的基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)前期工作。

3.2  做好項目前期評估工作

在項目識別階段，由財政部門匯總行業(yè)主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作，同時，為確保財政中長期可持續(xù)性，保障政府切實(shí)履行合同義務(wù)，有效防范和控制財政風(fēng)險，財政部門應(yīng)根據(jù)項目全生命周期內(nèi)的財政支出、財政一般公共預(yù)算支出情況，統(tǒng)籌考慮當(dāng)期及長遠(yuǎn)需實(shí)施的PPP項目，對政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼的項目，開展財政承受能力論證。

3.3  合理劃分項目風(fēng)險

在PPP項目準(zhǔn)備階段，公共部門需盡力降低前期風(fēng)險，做好盡職調(diào)查，識別出各種風(fēng)險因素并進(jìn)行評估，項目識別階段，做好風(fēng)險識別，制定風(fēng)險防范措施，項目回報機(jī)制設(shè)定時項目風(fēng)險與收益及回報掛鉤，在承擔(dān)風(fēng)險的同時應(yīng)獲得相應(yīng)的回報。使風(fēng)險能夠在政府和社會資本間合理共擔(dān)，建立風(fēng)險防范監(jiān)督機(jī)制，從技術(shù)、組織、計劃實(shí)施、內(nèi)外參與、法律責(zé)任等方面建立健全風(fēng)險防范監(jiān)督機(jī)制。

3.4  加大評價及監(jiān)管力度

實(shí)施機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)組織實(shí)施，積極統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立議事協(xié)調(diào)及聯(lián)審機(jī)制，加強(qiáng)對PPP合同的起草、談判、履行、變更、解除、轉(zhuǎn)讓、終止直至失效的全過程管理，建立履約管理、行政監(jiān)管和社會監(jiān)督“三位一體”的監(jiān)管架構(gòu)，有力有序推進(jìn)PPP工作，建立對PPP項目的監(jiān)督機(jī)制，在明確社會資本方的績效監(jiān)測和質(zhì)量控制等義務(wù)的基礎(chǔ)上，充分保證政府方合理的監(jiān)督權(quán)和介入權(quán)，以加強(qiáng)對社會資本的履約管理。鼓勵推進(jìn)第三方評價，對項目的績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、運(yùn)營管理、資金使用、公共服務(wù)質(zhì)量、公眾滿意度等方面進(jìn)行綜合評價，評價結(jié)果應(yīng)依法對外公開，接受社會監(jiān)督。同時，要根據(jù)評價結(jié)果，依據(jù)合同約定調(diào)整價格、補(bǔ)貼，給予獎懲，激勵社會資本通過管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新提高公共服務(wù)質(zhì)量。

4  結(jié)語

中國引入PPP模式的時間尚短，相關(guān)法律法規(guī)正逐步完善，PPP模式套路正逐步成熟。PPP模式下養(yǎng)老項目開發(fā)，在緩解政府財政壓力、活躍民間資本、提升運(yùn)營質(zhì)量、加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等方面意義重大，若能合理使用，必會為當(dāng)前的養(yǎng)老行業(yè)帶來新的驅(qū)動力和跨越式發(fā)展。