PPP項(xiàng)目招標(biāo)采購過程中價格分權(quán)重設(shè)置探析

胡應(yīng)超

（江蘇省設(shè)備成套有限公司招標(biāo)采購咨詢分公司，江蘇 南京 210009）

摘  要：隨著PPP項(xiàng)目的大力開展，在實(shí)踐過程中出現(xiàn)了一些新情況、新問題，存在與現(xiàn)有法律法規(guī)的沖突、歧義和矛盾之處，尤其在招標(biāo)采購過程中更為突出?，F(xiàn)針對PPP項(xiàng)目招標(biāo)采購過程中所遇到的問題，淺析如何設(shè)置價格分權(quán)重大小，為未來PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施提供參考。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目；招標(biāo)采購；價格分；權(quán)重

0  引言

PPP 是英文“Public-Private Partnerships”的簡寫，中文直譯為“公私合伙制”，指政府與私人組織合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，以特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，形成“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”伙伴關(guān)系，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，減小企業(yè)投資風(fēng)險。2014年在國家相關(guān)部委，尤其是在發(fā)改委、財(cái)政部的大力推動下，PPP在國內(nèi)廣為傳播，迅速成為熱點(diǎn)話題，9月財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金[2014]76 號），12月發(fā)改委和財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號）和《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金[2014]113號），將PPP模式作為創(chuàng)新投融資機(jī)制的重要舉措，對拓寬社會資本投資渠道、促進(jìn)投資主體多元化、加快政府職能轉(zhuǎn)變具有重要意義。

1  PPP項(xiàng)目采購是否適合政府采購法

從我國《政府采購法》對采購活動和服務(wù)采購對象的定義來看，PPP項(xiàng)目選擇合作伙伴的活動應(yīng)適用政府采購法律制度，這既是《政府采購法》的基本要求，也是行之有效的務(wù)實(shí)做法。

（1）從法律定義上看。我國的《政府采購法》第一條第一款規(guī)定“本法所稱政府采購，是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。”第二條第七款規(guī)定“本法所稱服務(wù)，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象。”PPP項(xiàng)目就是特指政府公共服務(wù)的“生產(chǎn)者”轉(zhuǎn)為“提供者”而進(jìn)行的特殊采購活動，本質(zhì)上應(yīng)屬于政府采購服務(wù)項(xiàng)目范疇。

（2）從資金性質(zhì)來看。通常判斷貨物、工程和服務(wù)是否納入政府采購的標(biāo)準(zhǔn)在于是否使用“財(cái)政性資金”。依據(jù)付費(fèi)模式，PPP項(xiàng)目可以分為三類：使用者付費(fèi)項(xiàng)目、使用者付費(fèi)加一定政府補(bǔ)貼項(xiàng)目和政府付費(fèi)項(xiàng)目。顯然，使用者付費(fèi)加一定政府補(bǔ)貼項(xiàng)目、政府付費(fèi)項(xiàng)目都使用了財(cái)政性資金，適用《政府采購法》，屬嚴(yán)格意義上的政府采購。使用者付費(fèi)項(xiàng)目，也就是特許經(jīng)營，合作伙伴通過特許經(jīng)營權(quán)獲取應(yīng)得利潤，是政府經(jīng)營權(quán)的一種轉(zhuǎn)讓，也是政府遠(yuǎn)期收益讓渡。因此，用戶付費(fèi)模式的PPP項(xiàng)目算廣義的政府購買服務(wù)。

（3）從財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》中第一大項(xiàng)第三款，明確指出“政府和社會資本合作模式的實(shí)質(zhì)是政府購買服務(wù)。”這從本質(zhì)上指出PPP項(xiàng)目的合作是政府購買服務(wù)的行為。

2  政府采購價格分權(quán)重設(shè)定

財(cái)政部為了加強(qiáng)政府采購項(xiàng)目價格評審管理，規(guī)范評審行為，維護(hù)采購活動的公開、公平和公正，保護(hù)采購人合法權(quán)益，發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)政府采購貨物和服務(wù)項(xiàng)目價格評審管理的通知》，文中第二項(xiàng)對采用綜合評分法價格分評審方法給出了明文規(guī)定“政府采購貨物和服務(wù)項(xiàng)目采用綜合評分法的，除執(zhí)行統(tǒng)一價格標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)項(xiàng)目外，采購人或其委托的采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法合理設(shè)置價格分值。貨物項(xiàng)目的價格分值占總分值的比重（權(quán)重）不得低于30%，不得高于60%；服務(wù)項(xiàng)目的價格分值占總分值的比重（權(quán)重）不得低于10%，不得高于30%。”明確規(guī)定了政府采購服務(wù)性項(xiàng)目，價格分不得超過30%。

財(cái)政部于2014年發(fā)布了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，通知中明確指出了政府和社會資本合作模式的實(shí)質(zhì)是政府購買服務(wù)。若采用財(cái)政部發(fā)布的《價格評審管理通知》，則PPP項(xiàng)目招標(biāo)采購價格分權(quán)重不得超過30%。

3  PPP模式實(shí)際操作價格分權(quán)重

《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第五十二條中規(guī)定：“綜合評分的主要因素是：價格、技術(shù)、財(cái)務(wù)狀況、信譽(yù)、業(yè)績、服務(wù)、對招標(biāo)文件的響應(yīng)程度以及相應(yīng)的比重或者權(quán)值等。上述因素應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中事先規(guī)定。”其中價格因素是政府采購中較為重要的一個因素，它關(guān)系到政府采購資金的節(jié)約率、項(xiàng)目質(zhì)量，會對投標(biāo)人報價起到一定的導(dǎo)向作用。

那么在PPP項(xiàng)目實(shí)際操作中，是否一定要參考政府采購法律法規(guī)。從目前業(yè)內(nèi)的實(shí)際情況來看，價格分值的權(quán)重從30%到70%都有，并無統(tǒng)一的規(guī)定，國家財(cái)政部、發(fā)改委也暫未推出PPP投資采購招標(biāo)細(xì)則。參考國家財(cái)政部第一批PPP示范項(xiàng)目“南京市城東污水處理PPP項(xiàng)目”招標(biāo)細(xì)則中，價格分的占比為50%，作為國家財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目，其招標(biāo)評審細(xì)則也是具有一定代表性的。

4  PPP項(xiàng)目采購價格分占比過高的弊端

價格分占比過高，等于在招標(biāo)文件中就已告知了所有投標(biāo)人，本項(xiàng)目采購人主要考察的就是投標(biāo)人的報價，投標(biāo)報價的高低決定著投標(biāo)人的“命運(yùn)”，從而忽略了質(zhì)量、技術(shù)因素的決定性作用，一個采購項(xiàng)目的質(zhì)量、技術(shù)條件，直接決定著采購項(xiàng)目的采購價值和使用價值，直接反映采購需求的滿足程度，直接體現(xiàn)著采購效果，如價格分完全壓倒了質(zhì)量、技術(shù)等多個因素的總分，投標(biāo)人完全可以低價就能占據(jù)“制高點(diǎn)”，以“一俊遮百丑”，就無法體現(xiàn)質(zhì)量、技術(shù)的決定性作用，其弊端顯而易見。

作為財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目的安徽省安慶市城區(qū)污水收集處理廠網(wǎng)一體化PPP項(xiàng)目，該項(xiàng)目將整合安慶市區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)180 km²已建、在建及規(guī)劃中的污水設(shè)施，統(tǒng)一交由中選社會資本進(jìn)行投資、建設(shè)、運(yùn)營、管理。但其最后的中標(biāo)結(jié)果在業(yè)內(nèi)引起了一片爭議，就是最終的中標(biāo)價格，在污水處理投標(biāo)價上，北排的0.39元/t明顯低于深水的1.67元/t和首創(chuàng)股份的2.6元/t，此價格已遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于當(dāng)前污水處理的普遍價格，也低于業(yè)內(nèi)正常的污水處理成本，一經(jīng)公布頓時引來一片嘩然。

低價中標(biāo)后的合同履行期間，中標(biāo)人往往會向業(yè)主單位攤牌，以種種理由強(qiáng)調(diào)其履約困難，要求追加合同款，以彌補(bǔ)其不合理低價所造成的損失。如果業(yè)主單位不能滿足中標(biāo)人的要求，中標(biāo)人通常會采取以下應(yīng)對措施：

（1）以劣代優(yōu)，提供偽劣貨物、服務(wù)和工程，以犧牲工程質(zhì)量的方式降低項(xiàng)目成本，創(chuàng)造盈利空間。

（2）故意拖延工程進(jìn)度，增加業(yè)主單位的進(jìn)度壓力，迫使業(yè)主單位妥協(xié)。

（3）創(chuàng)造解除合同的條件，人為惡意地提前終止合同，以減小其履約成本，業(yè)主單位不得不重新選擇供應(yīng)商，嚴(yán)重影響項(xiàng)目進(jìn)度。

可以看出，“惡意低價投標(biāo)”雖然表面上看似可以降低業(yè)主單位的項(xiàng)目采購費(fèi)用，但是，最終在合同履行期間將很可能迫使業(yè)主單位增加項(xiàng)目費(fèi)用，影響合同的正常履行。如業(yè)主單位拒絕增加項(xiàng)目費(fèi)用，中標(biāo)人則以犧牲工程質(zhì)量和工程進(jìn)度的方式要挾業(yè)主單位妥協(xié)，此舉對業(yè)主單位所造成的負(fù)面影響極大。

5  PPP項(xiàng)目采購價格分占比過低的弊端

價格分占比過低也會帶來一定問題。將技術(shù)、業(yè)績、財(cái)務(wù)狀況分放在首位，價格分占比過低，這樣就會讓大型、知名企業(yè)在客觀分上與中小型企業(yè)拉開差距，掌握項(xiàng)目的主動權(quán)，從而投標(biāo)報價對中標(biāo)結(jié)果帶來的影響降低，這對中小型企業(yè)是一種“扼殺”，不能節(jié)約采購成本，無法提高采購資金使用效益，導(dǎo)致“高價中標(biāo)”。

6  臺州路橋區(qū)濱海污水處理廠PPP項(xiàng)目案例

臺州市路橋區(qū)濱海污水處理廠一期工程設(shè)計(jì)規(guī)模為1.95萬m³/d，近期規(guī)模6.0萬m³/d，遠(yuǎn)期規(guī)模為20.0萬m³/d。本次項(xiàng)目實(shí)施工程為近期規(guī)模達(dá)到6.0萬m³/d，項(xiàng)目公司接收一期污水處理設(shè)施，擴(kuò)建4.4萬m³/d污水二級處理構(gòu)筑物，同時新建6.0萬m³/d深度處理構(gòu)筑物。項(xiàng)目總投資約3.2億元，其中一期項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓費(fèi)8 000萬元，二期項(xiàng)目投資約2.4億元。項(xiàng)目建成后出水執(zhí)行《臺州市環(huán)保局關(guān)于臺州市城市污水處理廠出水指標(biāo)及限制值表（試行）》（“準(zhǔn)Ⅳ類標(biāo)準(zhǔn)”）。

在編制招標(biāo)文件時，我們將技術(shù)標(biāo)分為了四大塊，分別為：投標(biāo)人綜述，建設(shè)、運(yùn)營與移交方案，項(xiàng)目財(cái)務(wù)方案，法律方案，總分值50分，商務(wù)報價分同樣為50分。不突出商務(wù)報價的重要性，但保留了商務(wù)報價的競爭性。

評分總值為100分，分值（權(quán)重）分配如表1所示。

表1  分值（權(quán)重）分配表

質(zhì)量、技術(shù)指標(biāo)分值總共27分，占技術(shù)標(biāo)總分的54%，突出質(zhì)量技術(shù)服務(wù)指標(biāo)，是實(shí)現(xiàn)質(zhì)量第一、物有所值的采購目標(biāo)的客觀要求。價格分50分，占總分值的50%，突出價格競爭的必要性，減少政府的財(cái)政支出壓力。

7  合理設(shè)置價格分權(quán)重

（1）權(quán)衡利弊，合理確定權(quán)值分布。采用綜合評分法的PPP項(xiàng)目采購，價格分權(quán)重不走極端，要在充分考慮技術(shù)、財(cái)務(wù)狀況、信譽(yù)、業(yè)績、對招標(biāo)文件的響應(yīng)程度的前提下，來綜合設(shè)定價格權(quán)重分布，以體現(xiàn)價格分值設(shè)定的科學(xué)性和合理性。

（2）以突出技術(shù)指標(biāo)為前提確定價格分權(quán)重。突出質(zhì)量技術(shù)服務(wù)指標(biāo)，是實(shí)現(xiàn)物有所值采購價值的客觀具體體現(xiàn)。在設(shè)定價格分值時，要適當(dāng)突出質(zhì)量、技術(shù)指標(biāo)的重要性，真正實(shí)現(xiàn)質(zhì)優(yōu)價廉，體現(xiàn)技術(shù)與價格的完整統(tǒng)一，減少價格分值過大的負(fù)面影響。

（3）對PPP項(xiàng)目采購而言，要具體問題具體分析，采購人或采購代理機(jī)構(gòu)要制定比較有說服力的價格評分依據(jù)，要公正對待每一個評標(biāo)因素，真正使價格分既有針對性又有合理性，讓投標(biāo)人信服。

8  結(jié)語

目前，PPP模式在我國已上升到體制機(jī)制改革層面，政府對于PPP模式的推廣勢在必行。PPP模式在項(xiàng)目要求、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、采購方式及合同管理等方面存在很大特殊性，在實(shí)踐中難免存在與現(xiàn)有法律法規(guī)的沖突和矛盾之處。如何合理化解矛盾，如何合理確定價格分權(quán)重，讓采購人招到安全可靠的合作伙伴是未來PPP項(xiàng)目采購過程中的重中之重。

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