PPP模式在環(huán)保項(xiàng)目中的應(yīng)用分析

黃  劍

（江蘇省設(shè)備成套有限公司國(guó)際工程招標(biāo)分公司，江蘇 南京 210009）

摘  要：隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，傳統(tǒng)的環(huán)境管理逐漸被環(huán)境治理所取代而成為環(huán)境領(lǐng)域的發(fā)展趨勢(shì)。在環(huán)境治理領(lǐng)域引入PPP模式成為一個(gè)新的選擇?，F(xiàn)就PPP模式在環(huán)保項(xiàng)目應(yīng)用中受內(nèi)外動(dòng)因和制約因素分析的基礎(chǔ)上，提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：環(huán)保項(xiàng)目；PPP模式；動(dòng)因；制約因素；對(duì)策建議

0  引言

公私合營(yíng)（Public-Private Partnership）模式，即政府與社會(huì)資本合作模式，是建立在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域之上的一種長(zhǎng)期合作模式。PPP模式最早是由英國(guó)政府于1982年提出的。在PPP模式下，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與政府公共部門(mén)進(jìn)行合作，參與到公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來(lái)，就公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)建立起一種相應(yīng)的合作關(guān)系。PPP模式的主要優(yōu)點(diǎn)在于將市場(chǎng)機(jī)制引入到基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中來(lái)，這種模式促進(jìn)了投資主體的多元化，減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)，使項(xiàng)目參與各方組成戰(zhàn)略聯(lián)盟，發(fā)揮了政府部門(mén)與民間資本的各自優(yōu)勢(shì)，以最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)。目前，PPP模式已經(jīng)被廣泛應(yīng)用于城市供熱、市政道路建設(shè)、機(jī)場(chǎng)、醫(yī)院、棚戶區(qū)改造、環(huán)保等多項(xiàng)領(lǐng)域中。

環(huán)境保護(hù)可為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造良好外部環(huán)境，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展反過(guò)來(lái)又會(huì)推動(dòng)環(huán)境保護(hù)所需的資金和技術(shù)支持。2016年，環(huán)保部、財(cái)政部等部委聯(lián)合下發(fā)了第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目516個(gè)，計(jì)劃總投資金額達(dá)1.17萬(wàn)億元，項(xiàng)目覆蓋交通、能源、市政、環(huán)保等多個(gè)領(lǐng)域，政府統(tǒng)籌安排財(cái)政資金、國(guó)有資產(chǎn)等各類(lèi)公共資產(chǎn)及資源，通過(guò)建立完善的項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制，進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)資本參與熱情。

1  PPP模式在環(huán)保項(xiàng)目應(yīng)用中的動(dòng)因分析

“十三五”時(shí)期，“綠色發(fā)展”成為引領(lǐng)我國(guó)全面建成小康社會(huì)的五大發(fā)展理念之一，節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為加快培育和發(fā)展的戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，商務(wù)部副部長(zhǎng)在第九屆中日節(jié)能環(huán)保綜合論壇上提及，“十三五”時(shí)期我國(guó)節(jié)能環(huán)保將得到高速發(fā)展，全社會(huì)投資規(guī)模將會(huì)達(dá)到17萬(wàn)億人民幣，這將有力地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和可持續(xù)發(fā)展，為廣大私營(yíng)企業(yè)提供了廣闊的市場(chǎng)和商機(jī)。

1.1  現(xiàn)實(shí)融資的需求

政府與社會(huì)資本合作出臺(tái)了許多指導(dǎo)性意見(jiàn)，如《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改投資[2014]2724號(hào)）、《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)），隨著國(guó)家層面的部門(mén)規(guī)章制度的陸續(xù)出臺(tái)，在我國(guó)掀起了新一輪公私合營(yíng)的高潮。環(huán)保項(xiàng)目具有體量大、項(xiàng)目多、投資金額大、回收周期長(zhǎng)等行業(yè)特點(diǎn)，從環(huán)保項(xiàng)目的立項(xiàng)、設(shè)計(jì)及工程推進(jìn)，到項(xiàng)目后期的運(yùn)營(yíng)維護(hù)和管理都需要巨額融資。環(huán)保項(xiàng)目工程建設(shè)動(dòng)輒數(shù)千萬(wàn)，甚至過(guò)億，如果全部依靠政府公共投入難免會(huì)給地方財(cái)政帶來(lái)巨大的財(cái)政壓力。因此，從緩解政府財(cái)政壓力、拓寬社會(huì)資本投資渠道等角度來(lái)看，采取PPP模式也是環(huán)保項(xiàng)目的特點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)融資需要所決定的。

1.2  環(huán)保事業(yè)發(fā)展的需要

多方共贏、風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)、利益共享，是PPP模式的精華。就環(huán)保項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，其項(xiàng)目建設(shè)費(fèi)用高、專業(yè)性強(qiáng)，通過(guò)PPP模式，從政府的層面來(lái)看，利用PPP的融資模式可降低政府財(cái)政資金的投入規(guī)模，減少財(cái)政支出，政府可以將有限的財(cái)政資金投入到更多的基礎(chǔ)性行業(yè)和民生領(lǐng)域。此外，PPP模式下政府和私營(yíng)企業(yè)是一種合作關(guān)系，減少了政府的行政干預(yù)，有效促進(jìn)政府的職能轉(zhuǎn)變，政府可以將有限的行政資源放到對(duì)環(huán)保事業(yè)的規(guī)劃和監(jiān)管中來(lái)。

在PPP模式下，企業(yè)能夠以平等主體身份直接進(jìn)入交通、環(huán)保、能源等一些基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)中，進(jìn)一步激發(fā)私營(yíng)企業(yè)的投資熱情和市場(chǎng)活力。首先，采用PPP模式，私營(yíng)企業(yè)可以充分利用其雄厚的資金實(shí)力和管理的專業(yè)性，服務(wù)于環(huán)保事業(yè)，與此同時(shí)，政府通過(guò)發(fā)揮其監(jiān)督管理領(lǐng)域的長(zhǎng)處，使得各方主體在環(huán)保項(xiàng)目中各得其所、各盡所長(zhǎng)，以達(dá)到把環(huán)保項(xiàng)目建設(shè)好、運(yùn)營(yíng)好的目的，從根本上推動(dòng)環(huán)保事業(yè)的健康發(fā)展。其次，采用PPP模式還有利于加快我國(guó)環(huán)境治理工作管理方式的多元化，從過(guò)去一味強(qiáng)調(diào)行政干預(yù)的管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;多元共治”的管理模式，把社會(huì)企業(yè)、環(huán)保組織、媒體以及社會(huì)公眾都納入到環(huán)境治理工作中。

2  PPP模式在環(huán)保項(xiàng)目應(yīng)用中的制約因素

目前，我國(guó)PPP項(xiàng)目實(shí)踐還處于探索和起步階段，根據(jù)國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的信息顯示，截止2015年11月，全國(guó)已簽約的PPP項(xiàng)目為329個(gè)，占推介項(xiàng)目數(shù)量1 043個(gè)的31.5%，廢水、垃圾處理項(xiàng)目為104個(gè)，占31.6%。很多地方，僅有10%～20%的PPP項(xiàng)目與社會(huì)資本達(dá)成了初步意愿，在公布第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目的同時(shí)，也有包括南京市垃圾處理設(shè)施項(xiàng)目在內(nèi)的4個(gè)項(xiàng)目被調(diào)整出了PPP項(xiàng)目范圍。制約環(huán)保項(xiàng)目PPP模式推進(jìn)的因素主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

2.1  缺乏制度保障

近年來(lái)，PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式在我國(guó)如雨后春筍般發(fā)展起來(lái)，推動(dòng)了社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，但也存在一些現(xiàn)實(shí)的制約因素。從整體發(fā)展情況來(lái)看，國(guó)家缺少一套完善的PPP發(fā)展規(guī)劃和法律法規(guī)，多是項(xiàng)目涉及到多少單位，就由多個(gè)單位聯(lián)合行文，例如，在公布第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目時(shí)，就有環(huán)保部、發(fā)改委等20個(gè)部委聯(lián)合下文，雖然發(fā)揮了各個(gè)部門(mén)的職能作用，但也容易導(dǎo)致在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)與現(xiàn)行法律法規(guī)或者部門(mén)規(guī)章規(guī)定相沖突的情形。一旦出現(xiàn)沖突，由哪些職能部門(mén)解釋或者解決，目前主體尚不明確。此外，財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》（財(cái)金[2014]113號(hào)）與發(fā)改委、交通部等五部委聯(lián)合出臺(tái)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》中關(guān)于PPP合同指南規(guī)定存在不一致時(shí)該如何處理等等，都成為阻礙PPP模式在包括環(huán)保項(xiàng)目在內(nèi)的各個(gè)行業(yè)領(lǐng)域的推進(jìn)和實(shí)施。

2.2  缺乏第三方專業(yè)評(píng)估

因PPP項(xiàng)目涉及政府和私營(yíng)企業(yè)雙方利益，PPP項(xiàng)目的設(shè)計(jì)方案既不能由政府一方確定，更不能由私營(yíng)企業(yè)作主，而應(yīng)該由專業(yè)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)從專業(yè)和中立的角度進(jìn)行專業(yè)評(píng)估。采用PPP模式的項(xiàng)目大多數(shù)建設(shè)周期長(zhǎng)、專業(yè)性強(qiáng)、資金投入大，涉及到財(cái)政、環(huán)保、市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)等多個(gè)領(lǐng)域，項(xiàng)目的可行性評(píng)估與政府財(cái)政承載力等都離不開(kāi)專業(yè)機(jī)構(gòu)的評(píng)估和論證，只有專業(yè)的機(jī)構(gòu)評(píng)估和論證后，才能保證PPP項(xiàng)目規(guī)劃、建設(shè)的科學(xué)性。一旦前期收益率、投資回報(bào)周期等評(píng)估失誤，必然會(huì)影響項(xiàng)目決策，增加政府投資成本和預(yù)期的運(yùn)行效益。

2.3  各方參與度有待提高

從當(dāng)前實(shí)際運(yùn)行的PPP項(xiàng)目來(lái)看，無(wú)論是社會(huì)資本還是金融機(jī)構(gòu)對(duì)于PPP項(xiàng)目的參與度都有待進(jìn)一步提高。究其原因，一方面是政府推出的PPP環(huán)保項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，投資規(guī)模大，且環(huán)保項(xiàng)目多具有公益性質(zhì)，收益率普遍較低，這些都是制約社會(huì)資本參與到PPP環(huán)保項(xiàng)目的一個(gè)重要因素。另一方面，金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入到PPP項(xiàng)目的實(shí)踐探索剛剛起步，很多金融機(jī)構(gòu)習(xí)慣于通過(guò)傳統(tǒng)的抵押品、擔(dān)保品來(lái)實(shí)現(xiàn)資金的支出和利潤(rùn)的獲取，只依靠政府承諾函或者土地抵押等政府項(xiàng)目難以滿足銀行等金融機(jī)構(gòu)資金審批手續(xù)，加之，法律法規(guī)保障的不完善，使得金融機(jī)構(gòu)面對(duì)PPP項(xiàng)目往往“心有余而力不足”，多抱有一種等待觀望態(tài)度，真正敢于大膽進(jìn)入，大膽探索的較少，尤其是金融機(jī)構(gòu)自身面臨的金融改革也使得他們更多專注于較為“熟悉”的行業(yè)和領(lǐng)域。

3  PPP模式在環(huán)保項(xiàng)目應(yīng)用中的對(duì)策建議

將PPP模式引入到環(huán)境治理項(xiàng)目，可改善傳統(tǒng)環(huán)境治理模式中的規(guī)劃不全面、功能單一化、忽略與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的聯(lián)系等問(wèn)題。針對(duì)PPP模式應(yīng)用于環(huán)保項(xiàng)目的上述諸多制約因素，應(yīng)采取有效措施加以解決。

3.1  完善PPP環(huán)保項(xiàng)目應(yīng)用制度保障

目前環(huán)保項(xiàng)目領(lǐng)域PPP模式應(yīng)用缺少法律法規(guī)等專門(mén)規(guī)定，建議相關(guān)職能部門(mén)盡快出臺(tái)PPP環(huán)保項(xiàng)目應(yīng)用的相關(guān)規(guī)定，完善環(huán)保項(xiàng)目領(lǐng)域PPP模式運(yùn)行的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)體系，為環(huán)保項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、投資回報(bào)、整體收益等進(jìn)行科學(xué)判斷。此外，規(guī)范、科學(xué)的規(guī)章制度的制定和執(zhí)行，也使得政府、企業(yè)等多方主體能夠嚴(yán)格遵守PPP模式運(yùn)行下的制度要求，建立平等主體關(guān)系，增強(qiáng)法律意識(shí)，避免行為失范。

3.2  搭建PPP環(huán)保項(xiàng)目多方合作平臺(tái)

在PPP模式下，政府和企業(yè)應(yīng)是平等主體，政府和企業(yè)都應(yīng)該遵循市場(chǎng)化運(yùn)作模式，一方面，政府要將優(yōu)質(zhì)環(huán)保項(xiàng)目推向市場(chǎng)，通過(guò)建立公共交易平臺(tái)等方式，鼓勵(lì)和吸引企業(yè)參與的積極性和主動(dòng)性。此外，政府作為掌握公共資源的優(yōu)勢(shì)主體，應(yīng)該為企業(yè)提供安全、高效、便捷的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，做好項(xiàng)目的監(jiān)管，保障參與企業(yè)的合法權(quán)益。另一方面，企業(yè)要根據(jù)自身技術(shù)專長(zhǎng)和財(cái)務(wù)狀況，合理選擇適合其發(fā)展的項(xiàng)目，既不能貪大求全，也不能裹足不前，爭(zhēng)取在新一輪PPP項(xiàng)目中占得市場(chǎng)主動(dòng)和發(fā)展先機(jī)，創(chuàng)造更大經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

3.3  創(chuàng)新PPP項(xiàng)目金融產(chǎn)品和服務(wù)

一方面，政府相關(guān)金融管理和監(jiān)管部門(mén)要盡快做好PPP環(huán)保項(xiàng)目與金融機(jī)構(gòu)的有效銜接，鼓勵(lì)銀行、擔(dān)保、信托等金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品。例如，鼓勵(lì)證劵公司直接提供保薦、并購(gòu)融資，或者環(huán)保項(xiàng)目資產(chǎn)證券化等方式，為企業(yè)提供更多資金保障；保險(xiǎn)公司開(kāi)發(fā)新的金融險(xiǎn)種為PPP環(huán)保項(xiàng)目的后期運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)提供承保。另一方面，金融機(jī)構(gòu)要主動(dòng)深入項(xiàng)目一線，為企業(yè)融資做好服務(wù)。

4  結(jié)語(yǔ)

環(huán)保項(xiàng)目作為一項(xiàng)公益性項(xiàng)目，社會(huì)資本的回報(bào)主要來(lái)自于政府。因此，政府要根據(jù)自身的財(cái)政狀況和管理能力選擇合適的PPP模式，并對(duì)環(huán)保項(xiàng)目做好可行性分析、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，真正讓PPP模式在環(huán)保項(xiàng)目中發(fā)揮其功效，推動(dòng)環(huán)保事業(yè)的健康發(fā)展。