城市集中供熱項(xiàng)目中PPP模式應(yīng)用研究與案例分析

李  軻

（江蘇省設(shè)備成套有限公司國(guó)際工程招標(biāo)分公司，江蘇 南京 210009）

摘  要：簡(jiǎn)單介紹了PPP模式的概念、核心本質(zhì)及國(guó)內(nèi)PPP 項(xiàng)目基本情況，重點(diǎn)通過對(duì)江蘇省某縣城采用PPP模式建設(shè)中心城區(qū)供熱管網(wǎng)項(xiàng)目的闡述，分析了供熱管網(wǎng)PPP項(xiàng)目的運(yùn)作模式，提出了當(dāng)前供熱管網(wǎng)項(xiàng)目采用PPP模式推進(jìn)的建議，對(duì)于后續(xù)供熱管網(wǎng)項(xiàng)目PPP運(yùn)作有一定的借鑒作用。

關(guān)鍵詞：PPP模式；供熱項(xiàng)目；交易結(jié)構(gòu)；風(fēng)險(xiǎn)分配

1  PPP模式的概念及核心本質(zhì)

PPP的概念在國(guó)際上目前沒有一致定義，國(guó)家財(cái)政部相關(guān)文件^[1]中將PPP模式定義為公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，即政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益。

PPP模式本質(zhì)上是政府與社會(huì)資本合作，為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)為特征，通過引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)約束機(jī)制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。即建立政府與企業(yè)“利益分享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的模式，形成“政府監(jiān)管、企業(yè)運(yùn)營(yíng)、社會(huì)評(píng)價(jià)”的良性互動(dòng)格局。PPP模式的核心是在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制，因此，它不僅僅是單純的融資方式，也是一種機(jī)制和制度設(shè)計(jì)。推廣PPP模式進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)行，可以將適度的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)引入城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，在實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利、提高基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)質(zhì)量的同時(shí)也給企業(yè)帶來合理的投資回報(bào)，同時(shí)也能夠增強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施可持續(xù)運(yùn)行的效率和能力。

2  目前國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目基本情況

2016年以來，全國(guó)PPP項(xiàng)目落地加速，截至6月底，全國(guó)項(xiàng)目落地率已經(jīng)達(dá)到23.8%，落地項(xiàng)目數(shù)增長(zhǎng)了619個(gè)，項(xiàng)目總投資額約1萬億元，潛力巨大。其中僅二季度就新增落地項(xiàng)目250個(gè)，新增項(xiàng)目總投資5 000億元，項(xiàng)目落地速度顯著加快。在財(cái)政部?jī)膳?32個(gè)示范項(xiàng)目中，落地項(xiàng)目105個(gè)，占示范項(xiàng)目總數(shù)的45.3%，總投資3 078億元，發(fā)揮了良好的示范引領(lǐng)作用。另外，民營(yíng)資本參與率也穩(wěn)步提高，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，已落地示范項(xiàng)目民營(yíng)資本參與率達(dá)39%。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行環(huán)境下，PPP對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、拉動(dòng)民間投資發(fā)揮了積極作用。

3  江蘇省某縣城供熱項(xiàng)目基本情況

3.1  項(xiàng)目背景

城區(qū)集中供熱工程是一項(xiàng)民心工程，是城鎮(zhèn)“碧水藍(lán)天”工程的重要項(xiàng)目之一。通過本次城區(qū)集中供熱工程的實(shí)施，將實(shí)現(xiàn)集中供熱面積約900萬m²，取消該區(qū)域小鍋爐房，解決小鍋爐房分散供熱能耗高、污染嚴(yán)重的問題，每年可為國(guó)家節(jié)約大量原煤，為實(shí)現(xiàn)“藍(lán)天、碧水和綠色家園”的環(huán)保城鎮(zhèn)建設(shè)目標(biāo)作出貢獻(xiàn)。

本項(xiàng)目建設(shè)完成后，以為城市提供穩(wěn)定、可靠、高品位的熱源為主要目標(biāo)，節(jié)約能源，減少城市污染，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，改善人民生活環(huán)境，方便居民日常生活，其經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和社會(huì)效益均十分顯著。

3.2  項(xiàng)目概況

3.2.1  項(xiàng)目類型、所屬行業(yè)

城區(qū)集中供熱項(xiàng)目屬新建，為熱力生產(chǎn)和供應(yīng)行業(yè)（行業(yè)代碼：4430）。

3.2.2  投資規(guī)模

該項(xiàng)目總投資約為59 600萬元，其中資本金約為11 919萬元。政府方通過已實(shí)施的工程量作價(jià)入股出資額約2 383萬元，占股20%；社會(huì)資本出資9 535萬元，占股80%。即政府方與選定的社會(huì)資本按照20%:80%的股權(quán)比例出資。

3.2.3  建設(shè)內(nèi)容

該項(xiàng)目新敷設(shè)蒸汽管道約16.35 km，敷設(shè)熱水管道162.16 km（含供水管與回水管），外供蒸汽總量為2 071.37 t/h。其中一期工程新敷設(shè)蒸汽管道16.35 km，敷設(shè)熱水管道95.72 km（含供水管與回水管），外供蒸汽總量為717.16 t/h；二期工程新敷設(shè)熱水管道66.44 km（含供水管與回水管），新增外供蒸汽總量為1 354.21 t/h。

3.2.4  產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)

本項(xiàng)目供熱運(yùn)行安全及服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)按照國(guó)家住建部現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，供熱設(shè)施的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)符合《城鎮(zhèn)供熱管網(wǎng)設(shè)計(jì)規(guī)范》（CJJ34—2010）、《城市集中供熱系統(tǒng)安全運(yùn)行技術(shù)規(guī)程》（CJJ88—2014）、《民用建筑供暖通風(fēng)與空氣調(diào)節(jié)設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB50736—2012）、《城鎮(zhèn)供熱系統(tǒng)節(jié)能技術(shù)規(guī)范》（CJJT185—2012）、《供熱系統(tǒng)節(jié)能改造技術(shù)規(guī)范》（GB/T50893—2013）等規(guī)范和工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，以及消防、安全生產(chǎn)、抗震、防雷、防洪等要求，并按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定報(bào)經(jīng)有關(guān)部門審查。

3.2.5  回報(bào)機(jī)制

項(xiàng)目通過對(duì)該縣城區(qū)提供供暖服務(wù)來收取用戶支付費(fèi)用，為使用者付費(fèi)機(jī)制。

3.3  項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)

3.3.1  建設(shè)模式

依據(jù)財(cái)政部相關(guān)操作指南^[2]，并結(jié)合本PPP項(xiàng)目的自身特點(diǎn)，將項(xiàng)目收費(fèi)定價(jià)機(jī)制、項(xiàng)目投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、融資需求和期滿處置等因素進(jìn)行綜合分析，本項(xiàng)目采取BOT運(yùn)作方式。由社會(huì)資本負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的投資、融資、建造、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、管理和用戶服務(wù)的職責(zé)，政府的參與角色邊界控制在公共產(chǎn)品及服務(wù)的定價(jià)管理、公共服務(wù)質(zhì)量及數(shù)量的監(jiān)管、相關(guān)優(yōu)惠政策的落實(shí)等方面。

本項(xiàng)目為該縣城區(qū)提供集中供熱服務(wù)，保證穩(wěn)定、可靠、高品位的熱源，滿足整個(gè)縣城區(qū)域內(nèi)單位、居民的供熱需求。

3.3.2  項(xiàng)目的投融資結(jié)構(gòu)

本項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)主要說明項(xiàng)目資本性支出的資金來源、性質(zhì)和用途，以及項(xiàng)目資產(chǎn)的形成和轉(zhuǎn)移過程等，如圖1所示。

圖1  投融資結(jié)構(gòu)圖

3.3.3  融資安排

項(xiàng)目公司由社會(huì)資本在該縣全資設(shè)立，公司注冊(cè)資本不低于項(xiàng)目總投資的20%，并根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度和融資機(jī)構(gòu)要求及時(shí)、足額繳納。

本項(xiàng)目全部融資由項(xiàng)目公司完成，當(dāng)公司不能順利完成項(xiàng)目融資時(shí)，則由社會(huì)資本方通過股東貸款、補(bǔ)充提供擔(dān)保等方式解決，以確保項(xiàng)目公司的融資足額及時(shí)到位。

目前項(xiàng)目公司主要的融資方式有股東借款、金融機(jī)構(gòu)貸款等方式，項(xiàng)目公司通過融資籌措項(xiàng)目資金，以解決項(xiàng)目投資總額和注冊(cè)資本之間的差額。參照城區(qū)集中供暖項(xiàng)目的融資模式，本項(xiàng)目的融資方式建議采用金融機(jī)構(gòu)貸款模式。

3.3.4  項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬

本項(xiàng)目土地性質(zhì)為市政劃撥用地，由縣政府無償提供給特許經(jīng)營(yíng)者使用，土地使用期限與特許經(jīng)營(yíng)期一致。在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，政府方擁有本項(xiàng)目的土地使用權(quán)并持有本項(xiàng)目國(guó)有土地使用權(quán)證。

在本項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，投資者擁有本項(xiàng)目使用土地的權(quán)利、所有在投資者名下的財(cái)產(chǎn)、設(shè)備和設(shè)施的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)。特許經(jīng)營(yíng)者負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)施的運(yùn)營(yíng)管理、安全生產(chǎn)、維護(hù)大修、更新改造等，并保證設(shè)施完好，經(jīng)營(yíng)期滿無償移交。

3.3.5  績(jī)效考核指標(biāo)

項(xiàng)目建成后，為促使項(xiàng)目最大程度的發(fā)揮效果，更好地發(fā)揮改善該縣城區(qū)集中供熱條件，本項(xiàng)目采用PPP模式之后應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)管理工作的考核，主要通過供熱產(chǎn)量、供熱成本、設(shè)備完好率、周邊績(jī)效等指標(biāo)進(jìn)行考評(píng)，當(dāng)期集中供熱服務(wù)費(fèi)按考評(píng)后應(yīng)支付的比例確認(rèn)。

3.4  項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配

按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)可控等原則，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)通常由社會(huì)資本承擔(dān)；法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)通常由政府方承擔(dān)；不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)^[3]。

本項(xiàng)目經(jīng)過探索，該縣城區(qū)集中供熱項(xiàng)目設(shè)立了以下平衡風(fēng)險(xiǎn)和收益的機(jī)制：

（1）供熱定價(jià)機(jī)制。集中供熱工程屬于民生工程，涉及居民的切身利益，因此供熱價(jià)格實(shí)行政府定價(jià)。

（2）在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問題上，項(xiàng)目建成達(dá)產(chǎn)后集中供熱系統(tǒng)面積達(dá)到達(dá)產(chǎn)面積約900萬m²，該縣人民政府明確了如果超出主熱源規(guī)劃供熱面積以外的熱用戶，接入時(shí)收取入網(wǎng)設(shè)施改造費(fèi)，超出涉及范圍的管網(wǎng)建設(shè)，另行協(xié)商解決。

（3）資本退出機(jī)制。城市集中供熱屬于民生工程，具有公益性，當(dāng)遇到不可抗力或不可預(yù)見事件對(duì)其運(yùn)營(yíng)造成嚴(yán)重影響時(shí)，政府有義務(wù)介入以保證系統(tǒng)的正常安全運(yùn)行，從而最大限度地保障城市居民的切身利益。如果項(xiàng)目公司因?yàn)樽陨斫?jīng)營(yíng)不善、違約等行為而導(dǎo)致工程建設(shè)或正常經(jīng)營(yíng)難以為繼，政府將介入并接管項(xiàng)目資產(chǎn)及后續(xù)運(yùn)營(yíng)。

3.5  項(xiàng)目邊界條件

3.5.1  特許經(jīng)營(yíng)期

該項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)期為30年（含建設(shè)期4年），從《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》批準(zhǔn)生效之日起計(jì)算。

3.5.2  建設(shè)工期

本項(xiàng)目一期工程建設(shè)工期為2年（含前期工作時(shí)間），一期工程預(yù)計(jì)2016年12月開工，2018年12月竣工，二期工程預(yù)計(jì)2019年1月開工，2020年12月竣工。

3.5.3  項(xiàng)目的配套設(shè)施建設(shè)

本項(xiàng)目的水、電、路等配套設(shè)施情況由投資人自行調(diào)研踏勘，并由投資人完善，使其滿足項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)要求；本項(xiàng)目的電力接入系統(tǒng)由投資人負(fù)責(zé)建設(shè)。

3.5.4  項(xiàng)目監(jiān)管

對(duì)城市市政公用事業(yè)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管，不是單個(gè)部門的工作，而是一個(gè)網(wǎng)狀的綜合管理體系，在政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，相關(guān)部門應(yīng)依據(jù)各自職能開展相應(yīng)的監(jiān)管工作，并建立固定的交流機(jī)制，深入全面了解企業(yè)真實(shí)情況，形成對(duì)企業(yè)全方位的監(jiān)管。

3.5.5  政策性補(bǔ)助、補(bǔ)貼

社會(huì)資本方應(yīng)提供本項(xiàng)目的相關(guān)資料，積極協(xié)助招標(biāo)方爭(zhēng)取國(guó)家、省的補(bǔ)助和補(bǔ)貼。由于本項(xiàng)目建設(shè)獲得的補(bǔ)助、補(bǔ)貼，除由相關(guān)政策明確規(guī)定直接補(bǔ)貼給項(xiàng)目公司外，其余的歸政府擁有。其中，獲得專項(xiàng)資金、以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金等按工程建設(shè)進(jìn)度予以撥付，待項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)時(shí)在供暖服務(wù)費(fèi)中逐步進(jìn)行抵扣。

3.6  項(xiàng)目特點(diǎn)分析

該項(xiàng)目采用BOT運(yùn)作方式，運(yùn)營(yíng)年限為30年，項(xiàng)目公司通過為該地區(qū)提供供暖服務(wù)來收取供暖服務(wù)費(fèi)。在供熱服務(wù)費(fèi)支付上，設(shè)置績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，在考評(píng)后根據(jù)對(duì)應(yīng)的支付比例來支付供暖服務(wù)費(fèi)，項(xiàng)目的投融資結(jié)構(gòu)、合同結(jié)構(gòu)和監(jiān)管結(jié)構(gòu)較為全面合理，這都?xì)w功于項(xiàng)目準(zhǔn)備階段對(duì)交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的重視。

本項(xiàng)目區(qū)別于其他PPP項(xiàng)目的亮點(diǎn)主要包括：項(xiàng)目招標(biāo)前充分進(jìn)行市場(chǎng)測(cè)試，這樣可以避免招、投標(biāo)雙方在資格預(yù)審工作環(huán)節(jié)的時(shí)間和費(fèi)用，大大縮短招標(biāo)投標(biāo)過程，有利于增強(qiáng)投標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)性；對(duì)業(yè)主來講，也擴(kuò)大了選擇社會(huì)資本的余地，提高了工作效率。

該縣城區(qū)集中供熱項(xiàng)目在協(xié)議中明確約定了政府和項(xiàng)目公司的各項(xiàng)權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任和承諾，這是雙方重視契約精神的體現(xiàn)。全過程的履約精神將為PPP項(xiàng)目的良好運(yùn)營(yíng)和產(chǎn)品/服務(wù)的高質(zhì)高效輸出提供強(qiáng)有力的保障。

4  體會(huì)與參考

采用PPP模式的優(yōu)勢(shì)是可消除費(fèi)用的超支，有利于提高效率和降低工程造價(jià)，能夠消除項(xiàng)目完工風(fēng)險(xiǎn)和資金風(fēng)險(xiǎn)。研究表明，與傳統(tǒng)的融資模式相比，PPP項(xiàng)目平均為政府部門節(jié)約17%的費(fèi)用，并且建設(shè)工期都能按時(shí)完成；有利于轉(zhuǎn)換政府職能，政府可以從繁重的事務(wù)中脫身出來，從過去的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者，從而保證質(zhì)量，也可以在財(cái)政預(yù)算方面減輕政府壓力；投資主體多元化，利用私營(yíng)部門來提供資產(chǎn)和服務(wù)能為政府部門提供更多的資金和技能，更好地促進(jìn)投融資體制改革，同時(shí)，私營(yíng)部門參與項(xiàng)目還能推動(dòng)在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工、設(shè)施管理過程等方面的革新，提高辦事效率，傳播最佳管理理念和經(jīng)驗(yàn)，提供高效優(yōu)質(zhì)的服務(wù)；政府部門和民間部門亦可取長(zhǎng)補(bǔ)短，發(fā)揮政府公共機(jī)構(gòu)和民營(yíng)機(jī)構(gòu)各自的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)對(duì)方身上的不足，以此形成互利互惠的長(zhǎng)期目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)以最有效的成本為公眾提供最優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

PPP模式的局限性主要體現(xiàn)在PPP項(xiàng)目的立項(xiàng)要面對(duì)復(fù)雜而耗時(shí)的許可和審批過程。獲得基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的許可和審批往往會(huì)牽涉到不同層級(jí)的多個(gè)政府部門，投資者需要與眾多的政府部門官員交涉、磋商甚至談判。由于政策或法律法規(guī)的不完善或相互間的一致性問題，在某些情況下，投資者還有可能面臨含糊和不確定的環(huán)境，這無形中給社會(huì)資本帶來了投資壓力。其次，政策或法律法規(guī)含糊、矛盾以及彈性過大或過小，也對(duì)PPP項(xiàng)目的運(yùn)作產(chǎn)生一些不利的影響，主要表現(xiàn)在法律與政策法規(guī)之間的一致性問題；新舊政策或法律法規(guī)之間的連貫性和一致性問題。此外，PPP項(xiàng)目通常投資大，耗時(shí)長(zhǎng)，一般在15～20年甚至更長(zhǎng)。因此，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)與管理以及合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是PPP能否成功運(yùn)作的關(guān)鍵。

5  結(jié)論與建議

（1）供熱行業(yè)屬于民生行業(yè)，受當(dāng)前能源端能源價(jià)格尚未理順和末端用熱價(jià)格政府定價(jià)的制約^[4]，采用PPP模式具有一定的風(fēng)險(xiǎn)性。另外，項(xiàng)目本身也需要具備一定的盈利能力，最低需求滿足供熱行業(yè)成本利潤(rùn)率才可能推向市場(chǎng)，成功引入社會(huì)資本，發(fā)揮PPP模式融資提效的作用。

（2）對(duì)于涉及到老舊供熱資產(chǎn)的收購(gòu)和整合的項(xiàng)目，建議分階段、分步驟解決現(xiàn)狀和規(guī)劃供熱等問題，可采用存量資產(chǎn)委托運(yùn)行管理模式，增量資產(chǎn)采用特許經(jīng)營(yíng)模式，有助于推進(jìn)供熱項(xiàng)目PPP模式的落地，否則可能容易陷入長(zhǎng)期的商談合作過程，避免形成PPP模式在供熱項(xiàng)目中難以推進(jìn)的誤區(qū)。

（3）供熱項(xiàng)目涉及到當(dāng)?shù)孛裆?，外地資本對(duì)于項(xiàng)目的運(yùn)行管理水平和新建項(xiàng)目的投資成本控制較為關(guān)注，其中需要當(dāng)?shù)毓嶂鞴懿块T進(jìn)行協(xié)調(diào)，需要建立良好的信任和溝通機(jī)制，尤其是針對(duì)投資成本控制方面，建議基于“誰可控誰承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的原則分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，打消社會(huì)資本對(duì)于當(dāng)?shù)赝顿Y供熱項(xiàng)目的疑慮，這將有助于PPP模式在供熱行業(yè)的推進(jìn)和進(jìn)一步提高供熱管理水平。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見：國(guó)辦發(fā)[2015]42號(hào)[A].

[2] 關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知：財(cái)金[2014]113號(hào)[A].

[3] 關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知：財(cái)金[2014]156號(hào)[A].

[4] 國(guó)家發(fā)展改革委、建設(shè)部關(guān)于印發(fā)《城市供熱價(jià)格管理暫行辦法》的通知：發(fā)改價(jià)格[2007]1195號(hào)[A].