政采支持殘疾人就業(yè)“扶上馬”還須“送一程”

——我國政府采購支持殘疾人福利性單位發(fā)展情況調(diào)研綜述

運用政府采購政策支持殘疾人就業(yè)既是國際通行做法，又是我國一貫的政策要求。國務院今年印發(fā)的《“十四五”殘疾人保障和發(fā)展規(guī)劃》再次明確了落實殘疾人集中就業(yè)單位稅費優(yōu)惠、政府優(yōu)先采購等扶持政策。

本文通過梳理我國中央層面與地方層面政府采購支持殘疾人福利性單位發(fā)展和殘疾人就業(yè)的現(xiàn)狀，并結合國內(nèi)外經(jīng)驗提出了進一步完善相關政策的建議。

就業(yè)現(xiàn)狀

中央層面，《中華人民共和國殘疾人保障法》第三十六條、《殘疾人就業(yè)條例》第十八條均規(guī)定，政府采購在同等條件下應當優(yōu)先購買殘疾人福利性單位的產(chǎn)品或者服務。《國務院關于加快推進殘疾人小康進程的意見》提到，以培育推廣殘疾人服務品牌和先進技術為重點，加大政府采購力度。

2017年，財政部、民政部以及中國殘疾人聯(lián)合會印發(fā)了《關于促進殘疾人就業(yè)政府采購政策的通知》（財庫[2017]141號，以下簡稱“141號文”），將政府采購支持殘疾人就業(yè)的政策予以深化、細化，便于更好落地實施。根據(jù)141號文的規(guī)定，政府采購支持殘疾人福利性單位的主要措施包括三方面：第一，享受政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展相關政策。在政府采購活動中，殘疾人福利性單位視同小型、微型企業(yè)，享受預留份額、評審中價格扣除、鼓勵聯(lián)合體投標、鼓勵分包等促進中小企業(yè)發(fā)展的政府采購政策。第二，為落實政府采購支持殘疾人福利性單位的項目開辟非招標方式采購“綠色通道”，即采購人采購公開招標數(shù)額標準以上的貨物或者服務，因落實促進殘疾人就業(yè)政策的需要，依法履行報批程序后可以采用公開招標以外的采購方式。第三，鼓勵采購人優(yōu)先選擇殘疾人福利性單位的產(chǎn)品。殘疾人福利性單位的產(chǎn)品滿足協(xié)議供貨或者定點采購要求的，可直接入圍。政府采購電子賣場、電子商城、網(wǎng)上超市等設立殘疾人福利性單位產(chǎn)品專欄。

地方層面，據(jù)記者不完全統(tǒng)計，截至目前，9省（自治區(qū)、直轄市）4市出臺了政采支持殘疾人就業(yè)的政策。具體做法可歸納為以下三類。

第一類，轉發(fā)并落實141號文。如北京市、上海市、河北省、大慶市、承德市等。

第二類，在141號文基礎上結合各地區(qū)實際，細化了政府采購政策支持殘疾人就業(yè)的做法。

山西省提出，在政府采購評審過程中，采購人或者其委托的采購代理機構應當在同等條件下優(yōu)先從中小企業(yè)采購，同為中小企業(yè)的優(yōu)先采購殘疾人企業(yè)，并在采購需求中明確。

福建省出臺相關通知，通過強化政府采購預算預留、適用價格扣除比例就高、加強企業(yè)及產(chǎn)品推介等措施進一步加強政府采購政策支持殘疾人福利性單位。一是要求各級財政部門匯總審核部門預算時，對未按要求執(zhí)行預算預留的不予批復。二是對于非專門面向中小企業(yè)的項目，要求采購人或者采購代理機構應當在招標文件或者談判文件、詢價文件中作出規(guī)定，對殘疾人福利性單位產(chǎn)品價格給予10%的最高扣除，用扣除后的價格參與評審。在聯(lián)合體投標中，殘疾人單位協(xié)議合同金額占到聯(lián)合體協(xié)議合同總金額30%以上的，給予聯(lián)合體3%的最高限價格扣除，通過執(zhí)行最高價格扣除政策，提高殘疾人單位的投標競爭優(yōu)勢。三是福建省政府采購網(wǎng)開辟“福建省殘疾人福利性單位推介專區(qū)”，該省民政廳、省殘疾人聯(lián)合會負責該專區(qū)推介單位及產(chǎn)品的征集及動態(tài)管理，為采購人優(yōu)先選擇殘疾人福利性單位的產(chǎn)品提供參考。

寧夏回族自治區(qū)在福建省做法的基礎上，進一步拓寬政采支持殘疾人福利性單位的措施。第一，降低保證金繳納比例，一定程度上緩解殘疾人單位的資金運營壓力。殘疾人單位繳納的投標保證金數(shù)額不得超過采購項目金額的1%，履約保證金的數(shù)額不得超過政府采購合同金額的5%，并明確保證金應當以支票、匯票、本票或者金融機構、擔保機構出具的保函等非現(xiàn)金形式提交。第二，中標或者成交供應商為殘疾人單位的，縮短政府采購合同簽訂時限及付款期限。要求采購人應在中標或者成交通知書發(fā)出之日起25日內(nèi)，按照采購文件確定的事項簽訂政采合同，在殘疾人單位交付貨物、工程或服務之日起25日內(nèi)支付款項，合同另有約定的，付款期限最長不得超過55日。

第三類，在141號文基礎上再出“新招”。

湖南省將殘疾人集中就業(yè)基地產(chǎn)品納入政府采購目錄。2020年3月，湖南省發(fā)布第一批省級殘疾人集中就業(yè)基地產(chǎn)品納入政府采購目錄，并在湖南省政府采購網(wǎng)向社會公開發(fā)布。第一批入圍的省級示范基地有湖南拓福家紡有限公司、湖南三重力服飾有限公司、宜章吉興紙業(yè)有限公司等9家殘疾人福利性單位，涉及產(chǎn)品包括服裝、運動鞋、床上用品等34個品類。

遼寧省制定編制了《遼寧省福利企業(yè)產(chǎn)品名錄》，對全省福利企業(yè)生產(chǎn)相關產(chǎn)品在政府采購招投標中實施一定優(yōu)惠政策。具體要求為：一是以縣、區(qū)為單位，各市福利企業(yè)統(tǒng)一組織上報產(chǎn)品名錄，上報時注明企業(yè)名稱、產(chǎn)品具體名稱、產(chǎn)品獲獎情況（國家、省部級產(chǎn)品榮譽稱號）、產(chǎn)品質(zhì)量認證情況等。二是推薦產(chǎn)品以政府采購主要品種為重點。如備災救災類產(chǎn)品、辦公用品類產(chǎn)品、醫(yī)療醫(yī)藥衛(wèi)生類產(chǎn)品、教育設備類產(chǎn)品、電力交通等基礎建設所需產(chǎn)品等。

浙江省給予福利企業(yè)優(yōu)先采購權。該省要求各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織使用納入預算管理的資金采購與殘疾人庇護產(chǎn)品同一品目或者類別的產(chǎn)品和服務的，應當優(yōu)先采購殘疾人庇護產(chǎn)品。殘疾人庇護產(chǎn)品是指由殘疾人輔助性就業(yè)（庇護性就業(yè)）單位生產(chǎn)或者提供的產(chǎn)品和服務。產(chǎn)品和服務主要包括：辦公消耗用品（簽字筆、信封、紙杯、掃把、拖把等)，農(nóng)林牧漁業(yè)產(chǎn)品，印刷、信息技術、物業(yè)管理(保潔)、標牌標識制作、手工藝品和輔料加工、代工等服務。

寧波市的政策和浙江省類似，其規(guī)定工療機構生產(chǎn)的產(chǎn)品作為庇護性產(chǎn)品，納入政府優(yōu)先采購范圍；民政部門、殘聯(lián)應采集殘疾人庇護性機構（陽光家園）等生產(chǎn)經(jīng)營的產(chǎn)品和服務的信息，會同財政部門制訂殘疾人庇護產(chǎn)品和服務的政府采購清單。預算單位應當根據(jù)同類產(chǎn)品或者服務的實際需求量，確定一定的比例優(yōu)先采購納入清單的產(chǎn)品和服務。

青島與長春兩地為參與政府采購的殘疾人福利企業(yè)設立加分項。青島市規(guī)定在政府采購和招投標評審中根據(jù)企業(yè)安置殘疾人就業(yè)情況直接加分。以安置殘疾人就業(yè)人數(shù)達到本單位在職職工總數(shù)的1.5%為基數(shù)，每超過一個百分點，給予1分加分，最高加到4分。長春市在印刷定點采購中給予社會福利企業(yè)加2分的優(yōu)惠政策，以此提高福利企業(yè)參與政府采購的中標率。

存在的問題

雖然在部分地區(qū),運用政采政策支持殘疾人福利性單位取得了一定成效,但仍存在亟待解決的問題。

第一，將政策的推行目光投向全國時會發(fā)現(xiàn)，政府采購的陽光距離殘疾人福利性單位并非想像中那么近，多地未落實141號文的規(guī)定或沒有政府采購支持殘疾人福利性單位的相關政策。究其因，業(yè)內(nèi)人士認為，一是政策的落實尚未受到各方重視；二是一些殘疾人福利性單位對政府采購支持政策知之甚少；三是政策措施貫徹落實情況與政策規(guī)定的不細致不無關系。很多地方發(fā)文要求在同等條件下優(yōu)先采購殘疾人福利企業(yè)的產(chǎn)品和服務，但這一規(guī)定十分籠統(tǒng)，沒有明確給予福利企業(yè)多少優(yōu)惠份額或在評標中如何加分。

第二，盡管一些地方的政府采購網(wǎng)專門開辟了“殘疾人福利性單位推介專區(qū)”，但入駐的殘疾人福利性單位少、供采購人購買的產(chǎn)品種類和數(shù)量也少。財政部門相關工作人員認為，原因主要有兩點：一是該地區(qū)殘疾人福利企業(yè)數(shù)量本就少，因此，入駐推介專區(qū)的企業(yè)數(shù)量以及產(chǎn)品數(shù)量相應不多。二是政策宣傳不到位，跨區(qū)域存在信息壁壘，其他地區(qū)的殘疾人福利性單位并不知曉外地政府采購對殘疾人福利性單位的扶持政策。

第三，部分供應商對141號文的某些條款適用和理解存在歧義。據(jù)福建省財政廳相關負責人介紹，此前財政廳收到多家供應商反映，他們對141號文第（五）項規(guī)定“提供本單位制造的貨物，或者提供其他殘疾人福利性單位制造的貨物（不包括使用非殘疾人福利性單位注冊商標的貨物）”的理解和適用存在爭議。為此，財政廳特發(fā)文明確，殘疾人福利性單位參與政府采購活動時，享受價格扣除政策的只能是由此類單位制造的貨物，其他貨物不享受價格優(yōu)惠?；蛘哂善渌麣埣踩烁＠詥挝恢圃斓呢浳?，不包括使用非殘疾人福利性單位注冊商標的貨物。此外，為增強可操作性，該省財政廳建議采購人和代理機構對殘疾人福利性單位可制造的貨物進行單獨分包。

第四，業(yè)內(nèi)人士對141號文的某些規(guī)定持不同看法。如141號文要求，享受政府采購支持政策的殘疾人福利性單位應當滿足安置的殘疾人占本單位在職職工人數(shù)的比例不低于25%（含25%），并且安置的殘疾人人數(shù)不少于10人（含10人）。華南城控股有限公司執(zhí)行董事梁滿林認為，不應去強制限定人數(shù)，而是應站在鼓勵的角度，支持企業(yè)去多接納、幫助殘疾人。即使接納幾個殘疾人也是盡社會責任。而中國殘奧愛心大使高曉笛則認為，目前社會上有很多企業(yè)，假借殘疾人福利企業(yè)之名，取得政府給予真正殘疾人福利單位的優(yōu)惠待遇。這些單位招聘了殘疾人，卻不對他們進行培訓，也不真正安排崗位，沒有任何上升通道。因此，一定數(shù)量的限制可以減少此類情形的出現(xiàn)。

域外經(jīng)驗

世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)定》（GPA）明確規(guī)定，將涉及殘疾人提供貨物或者服務的相關措施作為例外情況處理，即可以不受GPA規(guī)定的限制和約束。

美國聯(lián)邦政府通過“能力第一計劃”（Ability One）解決本國重度殘疾人以及盲人的就業(yè)問題。該計劃是由美國總統(tǒng)任命美國能力第一計劃指導委員會（U.S. Ability One Commission）進行統(tǒng)籌，委員會由15位成員組成，其中4位成員代表相關公眾和非營利組織，分別為1位盲人、1位重度殘疾人以及來自盲人非營利組織和重度殘障者非營利組織的代表各1位。其余11位成員分別來自聯(lián)邦11個機構，即農(nóng)業(yè)部、商務部、國防部、教育部、司法部、勞工部、退伍軍人事務部、總務管理局以及國防部下屬的陸軍部、海軍部和空軍部的主管采購事務的官員。美國能力第一計劃指導委員會在法律地位上屬于獨立的聯(lián)邦機構，配備若干專職工作人員負責日常辦公事務，具體活動通過全國盲人從業(yè)促進會（National Industries for the Blind）和全國重度殘疾人從業(yè)促進會（National Industries for Severely Handicapped）兩大法定非營利機構與聯(lián)邦政府的采購系統(tǒng)銜接。具體工作包括：第一，確定采購需求。聯(lián)邦政府各部門根據(jù)需求提出采購清單，采購官員根據(jù)情況確定哪些產(chǎn)品或服務尋求“能力第一計劃”進行采購。此外，兩大法定非營利機構也可主動詢問各聯(lián)邦機構的采購需求，并從采購官員那里獲得正式的采購需求說明書。第二，選擇供應方。兩大法定非營利機構尋找并確定有能力提供政府機構所需產(chǎn)品或服務的非營利組織。第三，談判。擬作為供應方的非營利組織向采購官員提出報價，供需雙方就產(chǎn)品或服務合同的期限、條件、價格及其他相關事宜進行談判并達成協(xié)議。雙方所談判的價格根據(jù)公平市價確定，合同條款依據(jù)市場法定通行規(guī)則擬定。第四，確定采購清單。繼供需協(xié)議達成后，兩大法定非營利機構向能力第一計劃指導委員會申請把相關產(chǎn)品或服務列入聯(lián)邦政府采購清單。經(jīng)委員會批準以及相關程序完成后，相關產(chǎn)品或服務才能正式列入政府采購清單。第五，執(zhí)行合同。采購清單確定后，聯(lián)邦政府機構向相關非營利組織下達采購訂單，非營利組織依據(jù)合同要求向聯(lián)邦政府機構提供產(chǎn)品或服務。“能力第一計劃”中的每一件產(chǎn)品或者每一項服務均完整的信息，包括非營利機構的名稱和編號、產(chǎn)品或服務的名稱、描述性說明、備注等。無論是公眾、非營利組織還是政府機構工作人員均可查詢這些信息，全面地掌握每一個采購項目的基本情況。

英國規(guī)定，公共采購部門采用公開招標時，增加聘用殘疾人福利性單位的評分扣除比重；采用限制性招標時給予殘疾人福利性單位優(yōu)惠。例如，英國醫(yī)院管理局已批準在公開招標時，對殘疾人福利性單位參與的項目給予總分10%的扣除，用扣除后的價格參與評審，此前的優(yōu)惠政策為總分5%的扣除。

德國、比利時、澳大利亞等國也采取了預留份額、優(yōu)先采購殘疾人企業(yè)產(chǎn)品、將雇傭殘疾人作為參加政府采購的前提等。波蘭、南斯拉夫等國規(guī)定，手套、汽車燈泡、信號燈、勞保服裝等38種日用品為殘疾人企業(yè)專門生產(chǎn)的產(chǎn)品，其他企業(yè)不得隨意參與這些種類政府采購的競爭。

相關建議

基于我國政府采購支持殘疾人福利性單位發(fā)展的現(xiàn)狀以及國內(nèi)外經(jīng)驗做法提出以下幾點建議供有關部門參考。

首先，亟須頂層設計完善政府采購支持殘疾人就業(yè)政策工具箱。新修訂的《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》今年起正式實施，中小企業(yè)參與政府采購在預留份額、資金支付、信用擔保等方面較之前有了新的變化。殘疾人福利性單位能否繼續(xù)享受最新的政府采購支持中小企業(yè)有關措施的問題尚無定論。業(yè)內(nèi)翹首以盼頂層設計如何完善政采政策支持殘疾人福利性單位及殘疾人就業(yè)。

其次，建議中國殘疾人聯(lián)合會與財政部門協(xié)作建立一個機構，將全國的殘疾人福利性單位聚攏，并為其構建政府采購產(chǎn)品、服務清單，清單中詳細列出每一企業(yè)的的名稱和編號、產(chǎn)品或服務的名稱、描述性說明、備注等信息，再根據(jù)實際情況，分類為政府強制采購和優(yōu)先采購的品目清單，清單每年更新一次。

最后，充分釋放現(xiàn)有政策紅利。湖南省株洲市殘疾人聯(lián)合會理事長戴碧蓉建議：一是相關文件應明確規(guī)定，在同等條件下優(yōu)先采購殘疾人福利性單位所生產(chǎn)的產(chǎn)品，并對安置殘疾人就業(yè)人數(shù)達到本單位在職職工總數(shù)比例的單位設定單獨的加分條款。二是需要購買由社會福利企業(yè)、慈善機構或其他特定機構生產(chǎn)的產(chǎn)品時，采購人可以采用單一來源采購方式，直接向福利性單位采購。三是在政府采購目錄中單獨設置一部分面向殘疾人福利性單位的定點采購品目，如經(jīng)常使用、適合殘疾人生產(chǎn)的低值易耗品等。此外，還有專家建議借鑒寧夏回族自治區(qū)目前的做法，頂層設計層面規(guī)定，降低殘疾人福利性單位參與政府采購項目保證金繳納比例、中標企業(yè)為殘疾人福利性單位的，采購人應在法定范圍內(nèi)進一步縮短政府采購合同簽訂時限及付款期限。

殘疾人福利性單位享受政府采購支持政策需要滿足哪些條件?

享受政府采購支持政策的殘疾人福利性單位應當同時滿足以下條件：

1.安置的殘疾人占本單位在職職工人數(shù)的比例不低于25%(含25%),并且安置的殘疾人人數(shù)不少于10人(含10人);

2.依法與安置的每位殘疾人簽訂了一年以上(含一年)的勞動合同或服務協(xié)議;

3.為安置的每位殘疾人按月足額繳納了基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險等社會保險費;

4.通過銀行等金融機構向安置的每位殘疾人,按月支付了不低于單位所在區(qū)縣適用的經(jīng)省級人民政府批準的月最低工資標準的工資;

5.提供本單位制造的貨物、承擔的工程或者服務或者提供其他殘疾人福利性單位制造的貨物(不包括使用非殘疾人福利性單位注冊商標的貨物)。

來源：中國政府采購新聞網(wǎng)