關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目財(cái)政承受能力動(dòng)態(tài)管理的意見

蘇財(cái)金[2021]9號(hào)

  為進(jìn)一步發(fā)揮PPP模式轉(zhuǎn)變政府職能、推動(dòng)投融資體制改革、激發(fā)社會(huì)資本活力等方面的重要作用，建立規(guī)范有序、動(dòng)態(tài)持續(xù)的項(xiàng)目財(cái)政承受能力管理機(jī)制，推動(dòng)我省PPP項(xiàng)目實(shí)施和財(cái)政管理高質(zhì)量發(fā)展，特制定如下意見。

  一、總體要求

  （一）合法合規(guī)。財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金﹝2019﹞10號(hào)）明確“符合條件的PPP項(xiàng)目形成的政府支出事項(xiàng)，以公眾享受符合約定條件的公共服務(wù)為支付依據(jù)，是政府為公眾享受公共服務(wù)提供運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼形成的經(jīng)常性支出”。各級(jí)財(cái)政部門要嚴(yán)格根據(jù)法律法規(guī)和PPP相關(guān)政策制度，按照有關(guān)程序做好PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任識(shí)別、支出測(cè)算、能力評(píng)估、動(dòng)態(tài)更新、績(jī)效付費(fèi)和信息披露，促進(jìn)項(xiàng)目順利推進(jìn)和全生命周期合法合規(guī)。要依法依規(guī)將PPP項(xiàng)目財(cái)政支出納入預(yù)算管理，嚴(yán)格按照績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果支付運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，重諾守約，推動(dòng)構(gòu)建良好營(yíng)商環(huán)境。

  （二）穩(wěn)健審慎。各級(jí)財(cái)政部門要加強(qiáng)PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力峰值管理，每一年度全部已入省PPP項(xiàng)目庫(kù)的本級(jí)項(xiàng)目從一般公共預(yù)算支出列支的財(cái)政支出責(zé)任，不得超過當(dāng)年本級(jí)一般公共預(yù)算支出的10%。省財(cái)政廳對(duì)財(cái)政支出責(zé)任占比超過7%的本級(jí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，對(duì)超過10%的本級(jí)嚴(yán)禁新項(xiàng)目入庫(kù)。根據(jù)財(cái)金﹝2019﹞10號(hào)文要求，財(cái)政支出責(zé)任占比超過5%的，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目（按照“實(shí)質(zhì)重于形式”原則，污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現(xiàn)為政府付費(fèi)形式的PPP項(xiàng)目除外）。

  （三）動(dòng)態(tài)調(diào)整。PPP項(xiàng)目在采購(gòu)、執(zhí)行等階段因各種因素，可能導(dǎo)致財(cái)政支出責(zé)任與入庫(kù)階段測(cè)算結(jié)果發(fā)生變化。每年一般公共預(yù)算支出和政府性基金支出預(yù)測(cè)值的更新調(diào)整也會(huì)對(duì)所有已入庫(kù)PPP項(xiàng)目相關(guān)年度財(cái)政承受能力占比峰值產(chǎn)生影響。為保證財(cái)政部門及時(shí)、動(dòng)態(tài)掌握PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力情況并做好相關(guān)管理工作，PPP項(xiàng)目逐年財(cái)政支出責(zé)任數(shù)據(jù)、財(cái)承占比和具體項(xiàng)目《財(cái)政承受能力論證報(bào)告》應(yīng)當(dāng)聯(lián)動(dòng)進(jìn)行調(diào)整，做到應(yīng)調(diào)盡調(diào)、動(dòng)態(tài)及時(shí)、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確。

  二、PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任識(shí)別與峰值

  （一）具體PPP項(xiàng)目全生命周期的財(cái)政支出責(zé)任

  主要包括股權(quán)投資、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、配套投入，其中：

  1．股權(quán)投資：是指在政府和社會(huì)資本共同組建項(xiàng)目公司的情況下，政府承擔(dān)的項(xiàng)目資本金股權(quán)投資支出責(zé)任。政府在項(xiàng)目公司的持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%且不具有實(shí)際控制力。社會(huì)資本單獨(dú)組建項(xiàng)目公司，政府不承擔(dān)股權(quán)投資支出責(zé)任。政府承擔(dān)PPP項(xiàng)目股權(quán)支出責(zé)任的，可采取政府對(duì)政府方出資代表增資再指定其對(duì)項(xiàng)目公司出資方式進(jìn)行，不得出現(xiàn)政府出資代表（公司）以債務(wù)性資金出資違規(guī)新增政府隱性債務(wù)等行為。

  2．運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼：是指項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間，政府承擔(dān)的需通過績(jī)效考核機(jī)制向項(xiàng)目公司支付的付費(fèi)責(zé)任上限。運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)成本、運(yùn)營(yíng)成本及利潤(rùn)水平合理確定。財(cái)金﹝2019﹞10號(hào)文印發(fā)之后新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出。納入政府性基金預(yù)算管理、實(shí)行?？顚Ｓ玫奈鬯?、垃圾處理費(fèi)等，可以按規(guī)定用于PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出。

  3．風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)：是指項(xiàng)目實(shí)施方案中政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的財(cái)政或有支出責(zé)任。通常包含政府承擔(dān)的法律風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、最低需求風(fēng)險(xiǎn)以及因政府方原因?qū)е马?xiàng)目合同終止等突發(fā)情況的或有支出。

  4．配套投入：是指由政府提供的項(xiàng)目配套工程等其他投入責(zé)任，通常包括土地征收和整理、建設(shè)部分項(xiàng)目配套措施、完成項(xiàng)目與現(xiàn)有相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)的對(duì)接、投資補(bǔ)助、貸款貼息等。

  上述四項(xiàng)支出的其他具體規(guī)定參照財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》等相關(guān)文件執(zhí)行。項(xiàng)目未來(lái)可能獲得的財(cái)政補(bǔ)助資金，屬于當(dāng)前不確定事項(xiàng)，不得列入或抵減上述支出。具體項(xiàng)目當(dāng)年財(cái)政支出責(zé)任=具體項(xiàng)目當(dāng)年（股權(quán)投資支出責(zé)任+運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出責(zé)任+風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出責(zé)任+配套投入支出責(zé)任）。通過審核的《財(cái)政承受能力論證報(bào)告》是各級(jí)財(cái)政部門據(jù)以填報(bào)具體項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任的依據(jù)。

  財(cái)政部門識(shí)別和測(cè)算單個(gè)項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任后，匯總?cè)恳讶霂?kù)（含已入庫(kù)已落地、已入庫(kù)未落地）和擬入庫(kù)項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任，并結(jié)合當(dāng)前和未來(lái)年度一般公共預(yù)算支出、政府性基金支出預(yù)測(cè)值，進(jìn)行本級(jí)PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力評(píng)估，并將具體項(xiàng)目一般公共預(yù)算支出、政府性基金支出列支的相關(guān)金額分別填入《××縣（市、市本級(jí)、區(qū)）PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力測(cè)算表（截至××年×月×日）》（見附件，以下簡(jiǎn)稱財(cái)承測(cè)算表）相關(guān)欄目，作為計(jì)算財(cái)承占比的分子。

  （二）規(guī)范預(yù)測(cè)未來(lái)本級(jí)一般公共預(yù)算支出、政府性基金支出

  各級(jí)財(cái)政部門在進(jìn)行財(cái)政支出能力評(píng)估時(shí)，應(yīng)按照財(cái)政部和省財(cái)政廳PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)報(bào)告工作要求，做好本級(jí)一般公共預(yù)算支出和政府性基金支出逐年預(yù)測(cè)，填入《財(cái)承測(cè)算表》相關(guān)欄目，作為計(jì)算財(cái)政承受能力的分母，原則上一年調(diào)整一次。

  未來(lái)年度一般公共預(yù)算支出預(yù)測(cè)數(shù)額：可參照前五年一般公共預(yù)算支出決算數(shù)的平均增長(zhǎng)率，并根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。第N年本級(jí)一般公共預(yù)算支出預(yù)測(cè)值=第（N-1）年本級(jí)一般公共預(yù)算支出預(yù)測(cè)值×（1+平均增長(zhǎng)率）。平均增長(zhǎng)率的估算應(yīng)強(qiáng)化財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，遵循科學(xué)審慎原則，不得過高或超預(yù)期估算。未來(lái)年度政府性基金支出數(shù)額，應(yīng)結(jié)合以往年度政府性基金支出實(shí)際情況，科學(xué)合理預(yù)測(cè)并具有相關(guān)依據(jù)。

  （三）PPP項(xiàng)目財(cái)承占比及峰值

  在具體項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任和一般公共預(yù)算支出、政府性基金支出預(yù)測(cè)值確定后，PPP項(xiàng)目逐年財(cái)承占比按照以下公式計(jì)算并填入《財(cái)承測(cè)算表》相關(guān)欄目。××年P(guān)PP項(xiàng)目一般公共預(yù)算支出占比(%)=∑（每個(gè)PPP項(xiàng)目相關(guān)年度的財(cái)政支出責(zé)任從一般預(yù)算支出中安排部分）/相關(guān)年度一般預(yù)算支出預(yù)測(cè)值；××年P(guān)PP項(xiàng)目政府性基金支出占比(%)=∑（每個(gè)PPP項(xiàng)目相關(guān)年度的財(cái)政支出責(zé)任從政府性基金中安排部分）/相關(guān)年度政府性基金支出預(yù)測(cè)值。財(cái)承占比峰值是指本級(jí)所有PPP項(xiàng)目全生命周期一般公共預(yù)算支出占比、政府性基金支出占比的最高值及相應(yīng)年份。

  三、具體項(xiàng)目財(cái)政承受能力支出數(shù)額調(diào)整的情形

  具體PPP項(xiàng)目全生命周期可能會(huì)產(chǎn)生財(cái)政支出責(zé)任的變化，包括但不限于如下情形：

  （一）因政府采購(gòu)競(jìng)價(jià)結(jié)果產(chǎn)生或合同簽訂導(dǎo)致財(cái)政支出責(zé)任變化。政府采購(gòu)結(jié)果產(chǎn)生后，中標(biāo)社會(huì)資本的最終報(bào)價(jià)可能導(dǎo)致項(xiàng)目建安費(fèi)用、投資回報(bào)率和融資利率等報(bào)價(jià)發(fā)生變化，與采購(gòu)前的“一案兩評(píng)”發(fā)生偏離。合同談判簽訂階段，政府和社會(huì)資本雙方可能會(huì)對(duì)政府采購(gòu)非實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)一步明確，導(dǎo)致項(xiàng)目財(cái)政承受能力發(fā)生變化。

  （二）因項(xiàng)目變更調(diào)整導(dǎo)致財(cái)政支出責(zé)任變化。項(xiàng)目落地前后產(chǎn)生的建設(shè)運(yùn)營(yíng)邊界變化、追加或減少投資、調(diào)整合作期限、啟動(dòng)調(diào)價(jià)機(jī)制、再談判、調(diào)整資本金比例、融資條件調(diào)整等，均會(huì)導(dǎo)致“一案兩評(píng)”發(fā)生變化，影響具體項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任。

  （三）因項(xiàng)目建設(shè)期發(fā)生提前或延后導(dǎo)致政府支出時(shí)點(diǎn)變化。項(xiàng)目推進(jìn)中因各種原因發(fā)生的建設(shè)期變化、項(xiàng)目合作范圍內(nèi)部分項(xiàng)目提前或延后進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期，均可能導(dǎo)致具體項(xiàng)目約定的政府付費(fèi)的時(shí)點(diǎn)、期間和具體數(shù)額發(fā)生變化。

  （四）其他相關(guān)情形。

  財(cái)政部門應(yīng)會(huì)同實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，做好項(xiàng)目“一案兩評(píng)”修正完善、組織專家評(píng)審、變更調(diào)整備案和與社會(huì)資本補(bǔ)簽合同等工作。需聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助的，應(yīng)按照省財(cái)政廳《關(guān)于進(jìn)一步提高政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)工作質(zhì)量的意見》（蘇財(cái)金〔2020〕69號(hào)）執(zhí)行。具體項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任變化后，財(cái)政部門將項(xiàng)目《財(cái)政支出責(zé)任論證報(bào)告（變更版）》《物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告（變更版）》、實(shí)施方案（變更版）和審核通過的意見結(jié)論及時(shí)報(bào)送省財(cái)政廳備案，并在PPP綜合信息平臺(tái)和省PPP信息平臺(tái)系統(tǒng)上傳更新。

  四、PPP項(xiàng)目財(cái)承占比峰值調(diào)整情形

  PPP項(xiàng)目財(cái)承峰值會(huì)受項(xiàng)目自身、其他項(xiàng)目、計(jì)算分母變化等諸多因素影響，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。包括但不限于如下情形：

  （一）一般公共預(yù)算支出預(yù)測(cè)值和政府性基金支出預(yù)測(cè)值的更新。影響本級(jí)相關(guān)年度財(cái)承計(jì)算的分母。

  （二）根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》第二條，或政府文件規(guī)定的涉及區(qū)劃調(diào)整或本級(jí)范圍的調(diào)整。影響本級(jí)相關(guān)年度財(cái)承計(jì)算的分母。相關(guān)項(xiàng)目要并入新本級(jí)，調(diào)出原本級(jí)。

  （三）具體PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任調(diào)整。影響本級(jí)匯總的相關(guān)年度財(cái)政支出責(zé)任總額的分子。

  （四）已入庫(kù)項(xiàng)目的退庫(kù)、新項(xiàng)目入庫(kù)。項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目動(dòng)態(tài)調(diào)整，影響本級(jí)匯總的相關(guān)年度財(cái)政支出責(zé)任總額的分子。

  （五）其他相關(guān)情形。

  財(cái)政部門應(yīng)做好PPP項(xiàng)目財(cái)承占比峰值相關(guān)管理工作。在已入庫(kù)全部項(xiàng)目的實(shí)施方案和《財(cái)政承受能力論證報(bào)告》的論證結(jié)論段中增加“因財(cái)承峰值受相關(guān)因素影響，處于不斷變化之中，××本級(jí)PPP項(xiàng)目財(cái)承峰值詳見最新《財(cái)政支出責(zé)任測(cè)算表》”的表述。本級(jí)已入庫(kù)全部項(xiàng)目各自的《財(cái)政承受能力論證報(bào)告》最后一頁(yè)應(yīng)及時(shí)補(bǔ)充財(cái)政部門蓋章的最新版《財(cái)政支出責(zé)任測(cè)算表（含截至最新日期）》，做到財(cái)承峰值的及時(shí)更新。峰值變化的相關(guān)項(xiàng)目《財(cái)政承受能力論證報(bào)告》的調(diào)整應(yīng)及時(shí)報(bào)送省財(cái)政廳審核，并在PPP綜合信息平臺(tái)和省PPP信息平臺(tái)系統(tǒng)上傳更新。

  五、相關(guān)工作要求

  （一）各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)重視PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任管理。PPP工作處（科）室應(yīng)聯(lián)合預(yù)算、國(guó)庫(kù)、綜合等處（科）室共同做好財(cái)承計(jì)算分母基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集與運(yùn)用工作。各級(jí)財(cái)政部門每年應(yīng)按照上年度決算數(shù)做好一般公共預(yù)算支出和政府性基金支出預(yù)測(cè)值的動(dòng)態(tài)更新工作。及時(shí)動(dòng)態(tài)開展具體項(xiàng)目的財(cái)政責(zé)任管理和本級(jí)PPP財(cái)承峰值動(dòng)態(tài)管理工作，新項(xiàng)目入庫(kù)、老項(xiàng)目變更等環(huán)節(jié)應(yīng)按最新數(shù)據(jù)填報(bào)《財(cái)承測(cè)算表》。

  （二）省財(cái)政廳在省PPP信息平臺(tái)系統(tǒng)上專設(shè)“PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任監(jiān)測(cè)”專欄，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)權(quán)限，將本級(jí)最新《財(cái)政支出責(zé)任測(cè)算表》數(shù)據(jù)及時(shí)進(jìn)行填報(bào)、更新，并上傳相應(yīng)證明材料。

  （三）各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)省財(cái)政廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目財(cái)政監(jiān)督的意見》（蘇財(cái)金〔2019〕53號(hào)），做好財(cái)政支出責(zé)任管理和財(cái)承峰值相關(guān)內(nèi)容的財(cái)政監(jiān)督工作。

  附件：××縣（市、市本級(jí)、區(qū)）PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力測(cè)算表（截至××年×月×日）

江蘇省財(cái)政廳

2021年1月22日